加强市县国有企业经济责任审计的思考——以H市国有企业经济责任审计为例

一、市县国有企业的特点

H 市国有企业具有以下特点：一是总量偏少，呈逐年下降趋势。如2016 年底H 市国有企业77 家，较2010 年减少43 家，减少率33%，年均减少约6.6%。二是规模偏小，效益欠佳。77 家国企总资产约200亿元左右，在岗职工约15 万人，大部分处于亏损状态，如市本级37 家国有企业2016 年盈利的仅占三成，其余均为长年亏损或“僵尸”企业。三是多头管理，种类繁多，重点行业比较集中。如分布于24 个行业的77 家国有企业，主管部门有国资、供销、城建等21个单位，但城投融资类、公用事业和生产经营等三大类占总数的70% 以上。四是传统行业多，新兴行业少，全市国企主要分布在制造、交通、市政等传统劳动密集型行业，约占总数的80%，技术型科技企业占比低。

二、市县国有企业经济责任审计的主要内容

根据审计实践，针对市县国企的特点，在经济责任审计时，除常规内容外，在审计内容和评价上应突出重点, 结合陕西省第十三次党代会将H 市建成“生态文化旅游名市”这个中心，突出绿色和循环发展理念，着力检查国家重大政策是否落地生根见实效，加快淘汰钢铁、水泥等落后产能任务是否全面完成，是否实现产业升级、动能转换，推动供给侧结构性改革见实效，确保职工就业生活稳妥安置，着力关注“三重一大”决策情况、国有资本保值增值、企业法人治理结构的健全和运转情况和领导人员廉洁从业规定执行情况等。在审计评价上，不能单纯以经济效益指标来衡量，要更多关注宏观经济政策和社会效益是否实现双赢。目前，H 市国企主要分为投融资类、公用事业类和生产经营类，经济责任审计的主要内容如下：

（一）政府投融资类企业审计的主要内容

这类企业主要职责就是为城市的基础设施建设融资，以弥补市政投资与地方财力之间的矛盾，投融资类企业也是近年来审计的重点和难点。在经济责任审计中，除了关注财务收支的真实性、合法性外，重点应关注经营、管理、使用等效益情况，着力检查企业是否存在违规投资、拆借资金，投资方向是否符合国家产业政策。坚决杜绝从局部利益出发，损害国家产业政策，尽早揭示问题、提出建议，防止损失浪费。对效益评价不能以经营利润为指标，应重点关注企业的融资成本、融资规模、偿债风险以及建设投资项目的社会和环境效益。随着国家对融资类企业的整治，地方政府举债融资行为得到进一步规范，并倡导开展PPP 项目等融资模式，缺乏实体业务的融资平台公司将面临转型和撤并。

（二）公用事业类企业的主要内容

这类企业的主要职责是为社会提供公用服务，满足市民在用水、用气、医药及公共交通等方面的基本需求，也是传统重点审计领域。近年来，受市场挤压和国企改革的双重叠加影响，部分企业撤并、重组或职能上收，已初步形成了半营利性质的省属国有控股寡头企业。在经济责任审计内容上，应重点关注国家宏观经济政策的执行情况、重大决策实施情况、目标任务完成情况和企业内部控制建设情况等方面。同时检查国家法律法规贯彻情况，加大对公款私存，私设“小金库”等问题的检查力度，坚决遏制数据造假、公款吃喝、公车私用、请客送礼等行为，引导企业奉公守法经营。在审计评价时应重点围绕企业降本增效、成本费用控制、服务保障的社会满意度以及政风行风评议方面。

（三）生产经营类企业的主要内容

这类企业以获得利润为主要目标。在H 市主要分布在钢铁、水泥、建筑等行业，也包括部分以传统业务为主的留守企业。在审计内容和评价上，应紧紧围绕“国有资产保值增值的经济责任履行情况和资产负债损益的真实性、完整性” 开展审计， 重点以净资产增长率、利润增长情况、资产保值增值率等指标为主要考评指标， 也要兼顾税金缴纳、就业人数等社会贡献指标。针对H 市产业分布特点，在淘汰落后产能方面，尤其应关注不达标小煤矿是否淘汰、钢铁企业重组步伐是否有序推进、产能过剩水泥企业是否关停并转等供给侧结构性改革任务是否取得成效。

三、市县国有企业经济责任审计存在的问题

（一）市县审计机关力量不足，技术水平有待提高

目前，H 市传统国有企业数量趋于下降，新兴的资产管理、担保基金、旅游开发等国企却不断涌现，对审计人员综合素质要求更高。但市县审计机关力量不足，懂企业审计人员仅占比5% 左右，存在人员流失、年龄老化、知识陈旧、审计技术手段落后等现实困难，对企业经济责任审计往往流于表面、就账论账，习惯性陷入财务收支审计模式，不适应新常态下对经济责任审计的要求。据调查，H 市11 个县区均未设立企业审计股室，随着近年来审计对象的减少，部分县区长年无企业审计业务开展，审计人员业务比较生疏，如2016 年开展的文化产业财务收支审计中，部分县区对进销差价和往来款审计都无从下手。与常规经济责任审计相比，企业经济责任审计涉及面更广、内容更新、业务量更大，不仅涉及资产负债损益审计，还要重点关注政策措施落实情况、重大经济决策情况、领导干部廉洁从业情况等多个方面，审计风险大，对审计人员要求更高，审计力量不足的现象更为突出。

（二）市县国企经济责任审计的法律依据和评价体系不完善

目前，企业经济责任审计仍以“两办”的《规定》和《实施细则》为主要依据， 法律级次较低，相关政策不健全，部分行政事业单位法规不适用于企业。对于市县企业的经济责任审计更是没有专门出台文件，法律依据和评价标准较为欠缺。实施细则虽然对经济责任审计评价提出新要求，但在审计中，还存在部分资料和证据难以取得、职责权限不够明确、评价范围难以界定、评价标准难以拿捏等问题。审计评价大多以财务数据为基础，定量多、定性少，这些指标不能系统化、标准化，缺乏应有的约束性和法定性，审计人员掌握比较困难，也难以得到被审计对象认可。

（三）问题层出不穷，审计风险大

一直以来，国企经济责任审计存在的问题种类多、金额大、影响面广，尤其在“八项规定”出台后，被审计单位是“上有政策，下有对策”，违规问题隐藏更深、业务处理更复杂，跨越年限更长。

如利用关联交易虚增（减）利润、通过内部往来虚列成本、假发票入账、原始凭证重复报账、转移资金等问题时有发生。部分企业通过虚构经济事项套取资金，表面看程序很规范、资料齐全，其实背后藏匿着重大的违法违规问题。这些问题，给审计工作带来很大挑战，增加了审计风险，降低了审计效率。

（四）审计结果运用不受重视

在实践中，审计存在滞后性，结果运用不尽如人意。首先，在干部选拔任用方面，没有真正发挥审计监督职能，存在“先离任，后审计”的现象，离任审计，结果未出，人已离任，秋后算账，为时晚矣。任中审计比例低，结果不受重视，成为走过场、搞形式，一纸空文，没有成为干部监督机构评价国企领导干部履职能力的重要参考依据。其次，审计结果运用不透明，公开机制不健全，审计结果仅对受托部门负责，不公开披露，干部管理部门如何运用审计结果以及后期成效如何没有明确规定。再次，对存在经济问题的领导干部如何提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等没有具体标准和实施细则。

四、提升市县国有企业经济责任审计水平的路径

（一）科学规划，合理布局，完善制度设计

目前，对市县国有企业经济责任的审计应当坚持科学规划、统筹布局，优化制度安排。市级审计部门应当在充分调查研究的基础上，会同组织人事、纪检监察、财政等部门出台“两办”规定和实施意见、贯彻意见，从制度上确保市县经济责任得到强化和加强。实行分类审计，扩大任中审计力度，防止审计“马后炮”效应。

一是根据不同类型的企业实行年审制、定期审制、轮审制。对投融资类企业实行年审制，重点关注债务风险和偿债能力，着力关注国家宏观政策走向，及早发现问题，揭示风险隐患，为企业关停、并转和升级改造提出有针对性的意见和建议。对公用事业企业审计，应当实行定期审，重点关注优化服务、提升服务能力，开辟新动能、新活力，做大做强企业，确保人民群众日益增长的物质文化需求。对生产类企业应当实行轮审制，重点关注资产负债损益的真实性、合法性、完整性，力争5 年内或一个任期内审计一次，对具备条件的重点监督企业，可以通过政府购买服务，委托中介组织开展审计或选聘中介机构业务人员参与审计。

二是加大任中审计力度，增强审计监督的时效性。开展任中审计，实现关口前移，是市县国企经济责任审计深化的有效途径，也是发挥审计反腐功能的最佳选择。

一要整合资源，明确分工。将任中审计同工业企业贯彻落实宏观经济政策情况审计、财务收支审计及改制脱困资金审计等形式结合起来，实现信息共享、资料共用、节省人力，提高审计效率和效果。

二要深入调查，细化方案。制订任中审计方案必须深入实际调查，掌握企业真实情况，确定审计切入点和重点，尤其对审计内容要细化、具体，要有操作性、针对性和时效性。

三要针对不同类别的企业，突出任中审计的特点，出具被审计单位信服，有血有肉、原汁原味的审计结论，切实发挥审计的职能。

（二）壮大审计力量，提高业务素质

一是通过多种方式选聘、招录、调配懂企业、会管理的审计人才。二是加强对审计队伍的业务培训，重点加大对大数据审计、营改增、会计准则、会计制度和国有资本保值增值等前沿知识的培训力度，积极探索审计方式由财务收支向履职尽责方面转变，审计目的由罚款调账向问责整改倾斜。三是加强对审计法规、常用财经规章及各项会计制度的学习和运用，定性问题准确、适用法规得当，要善于运用审计处理处罚自由裁量权，降低审计风险。四是加强跨行业相关知识的学习，科学评价经济责任履行情况，合理划分经济责任。五是尽快出台省级以下审计机关人、财、物改革方案，增强审计独立性，适度提高审计人员待遇，为更好发挥企业经济责任审计提供物资保障。

（三）建立健全审计评价标准

根据市县国有企业特点，应结合相关规定进一步健全企业经济责任评价标准，按照生产经营类、投融资类、公用事业类分类设置评价指标，出台有针对性的评价管理办法，对评价指标的选择和标准的确定，要结合各类国有企业所在行业、经营特点、考核重点，有所差异。应重点突出国家重大政策措施的贯彻落实情况，资产的真实性与保值增值情况，生产经营指标的完成情况，内部控制建立健全情况等。

评价方法可采取定量与定性相结合的方式，如根据审计查明结果，对照审计标准进行衡量，从而在综合分析的基础上得出客观评价意见，或者使用直观的打分方式，将评价结果予以量化，增强审计结论的说服力。

（四）完善审计程序，加大审计力度，减少审计风险

由于经济责任审计时间紧、任务重，要根据市县国企特点，制定一套完整的审计程序，确定审计的范围、内容、目标、方法以及标准，保证审计质量。要进行充分的审前调查，全面搜集信息资料，合理筛选审计项目，尽量规避审计风险高、周期长、价值不大、内部结构错综复杂的项目，要利用座谈、外围调查等多种手段，确定审计关注的重点。

在实施过程中，要注重审计现场管理，严格按照审计方案和操作程序实施审计，避免审计程序流于形式。要加强对审计过程、结果的复核，减少审计差错。对具备条件的项目，采取政府购买服务的方式，由中介机构审核，审计机关负责复核和质量控制。在整个审计过程中，要保证被审计单位提供资料的真实性和完整性，降低审计风险。

（五）完善审计结果运用机制，强化责任追究

首先，要完善相应机制，将审计结果与绩效考评挂钩。通过客观公正的审计，对领导干部履职情况做出客观评价，一方面将审计结果作为调任、免职、解聘等处理意见的依据，另一方面将审计结果与绩效考评相结合，实现奖优惩劣。如2016 年以来，H 市国资委委托审计部门对5 家重点国企领导干部履职情况和企业改制资金进行审计，市政府对审计结果批示、批转2 次，国资部门调整、暂缓使用干部1 人。

其次，坚持“先免职，再审计，后任用”的程序，对于未经离任审计的领导干部争取做到不研究、不任免，将结果运用到干部选拔任用整个过程中，避免相互脱节。

最后，强化联席会议制度作用，对审计发现的违纪违法行为，审计部门应及时移送有关部门查处，使经济责任审计发挥效能，纪检监察和公检法要及时办理审计移交案件并加大查处力度，及时回复审计移交问题查处结果，回应社会关切，发挥震慑作用。审计部门应配合国资委对审计发现的共性和制度性缺陷问题，认真进行分析研究，及时提出修订完善相关制度的建议，起到审计一片、规范全面的作用，确保我市国有企业健康发展。（作者单位：陕西省汉中市审计局）