我国食品自动售卖设备监管现状研究

　　摘要：现简要介绍了自动售货设备行业的发展现状，分析了现有的市场监管制度。以上海市的监管为例介绍了相关管理办法；以苏州市、重庆市、广东省、杭州市四处市场监管部门所发布的监管要点为例，展示目前对食品自动售卖设备的监管要求在智慧化、精细化趋势下的不断升级。

　　关键词：自动售货机；现制现售；监督与管理

　　食品自动售卖机是指能够自动售卖或制作、交付即时食品的集成设备，包括预包装食品自动售卖、即时食品自动制售等设备。其中在设备内部完成食品制作、交付的设备又被称为现制现售类食品自动售卖设备。

　　在零售行业中，自动售卖具有不受时间空间限制、交易便捷、“无人化”、“无接触”等优势赢得政府和企业的重点关注。在科技部等六部门印发的《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》中指出，消费领域积极探索无人货柜零售、无人超市、智慧导购等新兴场景。

　　与自动售卖行业不断发展相应的，关于自动售货机的监管也将迎来新的探索与挑战。

　　1 行业发展情况

　　1.1 我国自动售货机行业现状

　　我国自动售货机行业于上世纪90年代开始兴起，并以60%的年增长速度快速发展。2020年，我国自动行业售货的总规模达到约63.8万台~68万台，总产达250亿元~280亿元，已覆盖国内所有省份，其中有95%为食品饮料售卖机。同时随着人民消费水平的提高，一类可以实现现制现售的食品自动售货机因其具有新颖性、创新性等特点，也作为新兴产品逐渐走入市场，目前其占自动售货机市场的7%~8.5%。

　　自动售货机在各地区的发展程度也不尽相同。目前，国内自动售货机的核心市场聚集在以华东和华南为首的东部沿海地区，并逐渐向内陆扩散。华东地区自动售货市场约占到全国市场的40%，华南约为28%。珠三角、长三角和环渤海地区的自动售货机占有率合计接近80%，上海和苏州成为全国自动售货业务最为集中的核心城市市场，各占8%~10%[1]。

　　1.2 我国自动售货行业发展因素

　　受人民经济水平提高的影响，消费者对于消费体验的需求也发生了一定的转变，消费场景、消费流程、消费便捷度等因素都将影响消费者的消费选择。自动售货机的新颖性、功能性强、交付便捷、不受空间约束等特点，在一定程度满足消费者的消费需求并提升消费者的消费体验。

　　在物联网与人工智能不断发展升级的技术支持下，自动售货机的设备种类和功能得到了大幅度的提升，智能化程度更高。得益于机器人与机械臂技术的快速发展，这项技术更适合应用于自动售卖设备中，也助力自动售卖设备实现科技化与无人智慧化。

　　对企业而言，自动售货机可投放场景多样，同时具有高空间利用率和低人工成本、时间灵活、远程后台管理的优势[2]，因此广受零售行业的青睐。

　　1.3 行业发展趋势

　　国务院及各省政府均出台相应意见支持实体零售创新转型，尤其看重创新技术在推动传统零售创新转型上的作用。而无人零售作为零售创新业态获得了商务部的密切关注。上海在未来发展重点规划中明确提到，要积极发展线下无人超市和智能售货机等智慧零售终端，拓展电商零售新业态。受惠于政府支持，无人零售行业正处于积极向上的发展环境之中，有着良好的发展前景，食品自助售卖行业迎来发展新机遇。

　　在当前环境下，市场对于自动收货业务这类的无人零售货柜、门店的接受度、包容度更高更高，自动售货机也被应用于更多的业态中。除了常见的售卖饮料，无人药店、各种现制现售类设备等新兴业务也得以快速发展。多业态是自动售货行业的必然发展趋势。

　　从终端到供应链、再到运营，人工智能(AI)等先进技术的介入使得自动售货机业务经营的智能化程度大幅度提升，行业整体数字化水平进一步上升。数字化赋能在行业逐渐普及，在大数据支撑的管理下，自动售货机业务数据闭环得以实现，数字化趋势将成为常态。

　　1.4 监管现状

　　目前，食品自动售货设备行业可以参考部分通用的食品安全国家标准，如GB14881-2013《食品安全国家标准食品生产通用卫生规范》、GB31621-2014《食品安全国家标准食品经营过程卫生规范》、GB14934-2016《消毒餐(饮)具》；食品包装和与食品直接接触材料可以参考标准GB4806.1-2016《食品安全国家标准食品接触材料及制品通用安全要求》；在电气方面也可参考GB4706.1-2005《家用和类似用途电器的安全第1部分：通用要求》、GB4706.72-2008《家用和类似用途电器的安全商用售卖机的特殊要求》、GB/T28493-2012《瓶装、罐装和其它封装饮料自动售货机性能试验方法》；一些相关地标也可以作为参考依据，如上海市地方标准DB31/2027-2014《食品安全地方标准即食食品现制现售卫生规范》和DB31/2008-2012《食品安全地方标准中央厨房卫生规范》等[1]。

　　而对于食品自动售货设备行业的监管缺少全国统一监管。如何在促进行业发展的同时做到监管强化，是大多数地区的监管部门正面临着难题。目前，部分省市正陆续出台各项法规、指导意见以规范食品自动售货设备的业务经营，期以解决监管过程中依据不明确、责任落实不明确的问题[3]。

　　2 上海本地监管政策

　　上海是国内最早出现自动售卖的城市之一，目前已有16个大类、超55个小类，基本覆盖国内所有出现的无人零售业务形态。自动售卖机的种类也十分丰富，从最初的无人零售预包装食品，到如今自动售卖现制现售食品。面对新业态带来的食品安全监管新挑战，上海市市场监管局从控制好食品安全风险和支持和帮助企业合法合规创新的诉求出发，广泛开展调研，引进风险评估，规范许可流程，强化事中事后监管，促进了新业态的平稳发展。

　　2018年，原上海市食药监以《食品安全法》和《上海市食品安全条例》为基础，结合《上海市食品经营许可管理实施办法(试行)》等文件，发布了《关于加强自动售货经营食品安全许可监管工作的指导意见》，该意见为上海市首次发布关于自动售货设备经营方面的指导意见。

　　2.1 关于许可要求制度

　　在《关于加强自动售货经营食品安全许可监管工作的指导意见》[4]中，明确了设备从事经营工作时所需的许可要求。设备许可需审核的内容包括电器安全检测合格证明、材质符合证明、食品安全管理制度、编制超保食品处置制度、视频从业人员健康管理档案等，对于现制现售食品的，还需审核设备的清洗消毒场所和清洗消毒措施。

　　对于可能影响食品安全的新业态、新工艺以及具有制作过程自动售货申请事项的审查，将由市市场监督管理局组织第三方专家对其食品安全要求进行风险评估。由专家评审组人员共同出具“食品卫生安全风险控制评估报告”及评审决定。设备通过评审后，方可获得食品经营许可证进入市场。

　　目前，多数食品自动售卖设备的生产运营企业瞄准机遇进入市场，然而，部分企业缺乏食品安全意识及专业知识，其设备盲投放市场会对行业发展及公众食品安全带来一定的隐患与风险。而指导意见中所提出的许可评审制度可以在食品自动制售类设备进入市场前实现对电气安全、食品接触材料安全、食品卫生安全三大安全问题的严格把控，从安全制度的合法性、设备设计的合规性、运营方案的合理性出发，提高市场准入门槛，减少安全风险。

　　2.2 关于监管办法

　　在该指导意见中明确了各区市场监管部门的监管工作内容：应当加强对食品自动售货商和自动售货设备、仓库和清洗、消毒场所的日常监督管理。监管内容包括自动售货商的主体资格、从业人员健康和培训证明、经营场所环境、设备的执照和标识、相关信息记录制度证明。对于新设的自动售货设备，要求食品自动售货商将自动售货设备的设置情况向区市场监督管理部门报备，并获取监管代码。

　　在该指导意见中指出：(1)各区市场监督管理部门应加强日常监管；(2)可以采用随机抽查、飞行检查等方式对食品自动售货设备、仓库和清洗消毒场所进行巡查，对其销售食品进行监督抽检和快速检测。同时，针对未及时采取对应措施消除食品安全隐患的企业，监管部门对其应进行行政约谈。

　　该指导意见中对设备的监管进行了简单初步的说明，在一定程度上明确相关部门监管活动与行业的自我规范行为。

　　2.3 上海市即食食品自动售卖(制售)地标

　　2019年，上海市市场监管局、上海市卫生健康委员会发布了食品安全地方标准《即食食品自动售卖(制售)卫生规范》[5]。本项标准为国内第一部关于即食食品自动售卖(制售)设备的地方标准。标准编制遵循“科学合理、公开透明、安全可靠”的原则，规范即食食品自动售卖(制售)市场，指导其规范经营和监管的目的，同时兼顾不同食品类型、不同经营者的工艺特点，突出现场加工过程的规范操作要求，适用于通过即食食品自动售卖(制售)设备进行预包装即食食品自动售卖和即食食品自动制售。

　　本项标准以最大限度地保证自动售卖(制售)即食食品的卫生和质量水平，对现制现售类企业规范化经营管理起到重要的推动作用，让企业在设备设计和运营方面有据可依，让相关管理部门也有参考标准，进一步促进了行业发展规范化与政府监管精细化。

　　3 监管的不断升级

　　3.1 监管的第一步

　　2016年，苏州市率先发布了《自动售货设备销售食品管理暂行规定》[6]。

　　规定中指出，自动售货设备的设置情况实行报告管理制度，要求设备商在申请新设自动售货设备经营许可证或已取得许可证后出现增设、撤销设备的情况都需向县级部门报告。在经营方面，规定要求食品自动售货商提供设备的产品合格证明，并符合食品安全标准及相关法律法规；在设备构造方面，规定指出，设备的食品样品展示区和销售存货区需做好物理分隔。

　　对于监管部门，规定中要求，地县级监督管理部门需要加强日常监管，督促食品自动售货商执行设备变更报告制度，在年度监督抽检计划加入属地内自动售货设备的抽检项目，并对违法违规行予以依法处理。

　　在本项规定中，未对现场制售类设备有额外要求，仅表述为“法律法规对采用自动售货设备销售现榨果汁等现场制售食品另有规定的，从其规定。”这也与当时市场中可以实现现场制售的自动售货设备数量较少、种类单一的情况有关。

　　2016年，自动售货设备规模正逐步扩大，作为国内首个关于自动售货设备的地方规定，本项规定所建立的规范准则可以监督行业运作，在一定程度上满足了当时对行业的监管需求[7]。

　　3.2 监管智慧化

　　2020年，苏州市市场监管局组织开发了自动售货设备经营食品在线报告系统，通过“运营商实时提交、监管部门在线审核”的操作方式，以“一机一码”为核心，实现自动售货设备企业在线注册、报告管理，监管部门审核、统计分析等功能，并有望陆续满足商品溯源、设备追踪管理、巡查任务管理、用户投诉管理、信息公示与查询等功能。这是市场监管部门在自动售货设备相关监管活动中实现信息化管理的积极尝试，也是实现智慧化监管的新思路。

　　2022年，重庆市市场监督管理局印发的《加强自动现制现售设备食品安全监管工作的指导意见》[8]中指出，企业可以通过相关APP上传设备投放报告等图文信息，实现在线备案审核。同时该APP可作为接受风险预警的重要渠道，协助经营者实现自查，降低设备在运营时的风险隐患。

　　无论是苏州市的在线报告系统，亦或是重庆市的APP，都在一定程度上减轻了经营者者在设备审核过程中的任务量、缩短任务报告审核周期；对于监管部门，电子化和信息化的管理方式也更能满足监管需求，做到实时监管、快速追踪。

　　利用大数据实行智慧化监管可以实现提前预警、提前监督、提前预防，提升经营者对食品安全问题的重视程度，通过建立直观的、经营者与监管者相对接的管理体系，从而提高监管效率，保障设备的食品安全问题[9]。

　　3.3 监管精细化

　　近年，随着各类食品自动售卖设备的发展，各种类的食品自动售货及制售设备不断涌现，为满足随市场发展而出现的市场需求，各地的监管政策也针对新兴设备的特点，不断细化管理办法。本节将列举三部于今年正式实施的管理办法，探讨精细化管理内容。

　　3.3.1 重庆市

　　在今年4月印发的《加强自动现制现售设备食品安全监管工作的指导意见》[8]是一部针对现制现售设备的监管指导意见。除了增加APP的使用，值得注意的是，本项指导意见中增加了仓储/清洗消毒场所所在地区县局的监管职责，这在一定程度上强调了落实仓储场所和清洗消毒场所的监管是实现对现制现售类设备食品安全监管的重要一环。

　　指导意见中要求发证、仓储/清洗消毒场所所在地、设备所在地区县局三部门联合监管，建立“三合一”的监管工作模式，在日常监管、监督检查等方面加强信息互通、风险预警，从而提高监管效能。这种“三合一”的监管模式看似复杂，却极大地降低了设备各环节的安全风险，利于风险筛查。然而，在多部门联合监管的模式下需要明确划分各部门职责，做好沟通协作，避免出现各部门监管空隙或重复监管的情况。

　　3.3.2 广东省

　　目前，市场中的现制现售类设备售卖食品有鲜榨果汁、现调饮料、糖果、饭食、冰淇淋等，随着市场的推动和科技水平的发展，更多种类的设备也将出现。

　　在2022年7月，广东省正式实施的《关于使用自动设备现制现售食品安全监管的规定》[10]规定现制现售类设备不可制作、售卖食品安全风险较高的易腐食品及湿粉类制品，包括生食动物性海(水)产品，含奶油的冷加工糕点、沙拉、冷荤制品、非发酵豆制品(即时煮熟饮品除外)、湿米粉、湿粉类淀粉制品等。这是首次有正式文件从制售食品的种类出发提出监管要求，通过禁止制售易受致病菌污染、易腐败变质的食品，以降低食品安全风险。

　　同时，规定中还对规范经营者自律自查作出了详细说明，经营者可以根据规定中所附的《经营条件自查清单》《日常监督检查要点表》执行日常自查，避免出现因经营者缺少食品安全意识而出现自检自查漏洞。

　　3.3.3 杭州市

　　2022年7月，杭州市市场监管局印发了《关于杭州市自动售货设备食品安全管理规定的通知》[11]。

　　在设备设计方面，通知中要求从事食品简单加工制作并销售的设备应当具有内嵌式加工用水净化装置或采购纯净水代替。此外，杭州市场监管部门认为，设备经营者应保证多提供的一次性餐具所处环境的清洁情况，防止餐具受到外部污染，通知要求设备存放一次性餐具的设施部件也应保证足够密闭并能够有效防虫防害，这将约束了大部分将吸管、一次性筷子等放置于设备外部或无密闭窗口的设备的使用情况。

　　同时，通知要求设备还应当具有自动清洗消毒功能，内部定期清洗消毒，通知指出，经营者应每年委托第三方检测机构开展自动清洗消毒效果评价。这是将经营者自主性、自觉性的自检自查更升一层，保证设备在长时间运行后的清洁效果，督促经营者在设备投放运营后持续关注、保障设备的自动清洁与日常维护效果。

　　通知中指出，设备营业执照所在地的县级市场监督管理部门应对现制现售类设备的开展监督抽检，每年不得少于一次。需要注意的是，此处的抽检不仅包括成品，还有设备中存储的原材料。对于易发生原料腐败变质或原料存储环境要求较高的制售设备，这项规定在一定程度上督促了经营者对设备内原料的查验与更换频率，同时利于判断设备中的风险点，便于监管部门的进一步动作。

　　4 结束语

　　自动售货设备作为一种新兴业态，正处于不断创新与发展的阶段，针对其监管也实现了从无到有、从有到精的飞跃。各地监管部门严格守住食品底线，规范此类新兴业态的有序发展，积极优化营商环境，在满足监管需求的同时，为合法经营的企业打造便利的生产经营环境，做到促进与监管并行。

　　但是，纵观大局，我们也不难发现不同地区对设备的监管要求会有部分差异。如同重庆市场监管部门就指出，“利用自动机器设备从事食品现制现售经营活动”是不包括对有生产许可资质的预包装或散装食品(含冷藏冷冻)进行简单复热的。这就导致此类设备在异地投放时可能出现的监管方法不适用与不适判。加快推进全国统一标准也显得更为重要。

　　参考文献

　　[1]陈羽菲,陈佳祎,刘洋.我国食品自动售卖(制售)行业发展现状与监管建议[J].食品工业,2021(09):241-244.

　　[2]张慧.数字经济背景下自动售货机发展影响因素及建议[J].时代经贸,2022,19(04):33-36

　　[3]王广平,王颖,丁静.食品新业态营商环境优化与政府监管平衡性研究[J].中国食品药品监管,2020(01):35-47.

　　[4]上海市食品药品监督管理局.关于加强自动售货经营食品安全许可监管工作的指导意见[Z].

　　[5]DB31-2028/2019即食食品自动售卖(制售)卫生规范[S].

　　[6]苏州市食品药品监管局.自动售货设备销售食品管理暂行规定[Z].

　　[7]刘月,王忠瑞,李钰.我国自动售货机市场发展分析[J].中国市场,2018,(20):82-83.

　　[8]重庆市市场监督管理局.加强自动现制现售设备食品安全监管工作的指导意见[Z].

　　[9]梁卓文.基于智慧化监管的食品安全监管研究[J].食品安全导刊,2022,(10):7-9.

　　[10]广东省市场监管局.关于使用自动设备现制现售食品安全监管的规定[Z].

　　[11]杭州市市场监管局.关于杭州市自动售货设备食品安全管理规定的通知[Z].

　　作者：王磊 吴仁华 王越