加速推进城镇职工养老保险制度并轨是市场经济的必然要求

周松格

1992年我国开始着手建立社会主义市场经济体系，如今取得的成果令世界瞩目：经济总量在世界的排名由1978 年时的第10 位上升为如今的第2 位；将大批的“无产者”培育成为合法的“有产者”。虽然我国的市场经济体系已经形成，但是还不完善、不成熟，表现在制度体系的建设及其能力上。其中关于人力资源的养老待遇存在两种不同的制度（以下简称双轨制），造成了养老待遇上的不公平。导致人力资源流动不畅，应该还给经济主体的自主权还攥在政府的手里，严重地阻碍了我国市场经济体系的进一步完善。现阶段已造成经济社会发展后劲不足，经济结构调整、升级困难。双轨制的问题是关系到经济社会发展的根本性问题。

一、双轨制对市场经济的影响

1、双轨制背离了市场经济关于效率优先和公平的原则，严重地干扰了人力资源的流动秩序，打击了市场信心市场经济首先是法治经济，公平是最基本的准则。市场运行需要公平的制度予以规范和维护。制度建设必须站在全国统一的市场体系这一关乎全局的高度去设计，使之确保经济在整体上的协调性和持续性。对人力资源这个要素（以下也称城镇职工或劳动者） 来说更加需要提供良好的流动环境。

养老保险双轨制本身就反映出在养老待遇制度建设上存在不公平。同为城镇职工，在养老待遇方面对不同领域的人力资源群体使用不同的政策，违背了市场关于公平的原则。拉开并逐步扩大了机关事业单位退休人员与直接从事社会财富创造的产业领域退休人员在养老金待遇上的差距。到了2013 年，机关事业单位养老金的替代率已达到企业的2 倍。这种不公平，一方面打击了产业领域的积极性和创造财富的动力，对人力资源的流动形成了逆向引力。这里有一组数据：2008 年到2013 年国家招考公务员，参加报考的人数与招录人数的比例分别是57/1、76/1、67/1、87/1、74/1、75/1。所以，双轨制的存在必然会迫使人力资源放弃当期参与市场竞争的机会，造成当期市场上竞争机会公平性的丧失。导致效率优先的作用不能有效发挥。另一方面，机关事业单位中一些曾经有流动到产业领域想法的人力资源，也因为双轨制的持续存在打消了念头。所以，双轨制割裂了人力资源在这两个领域之间的流通渠道。削弱了市场配置资源的能力，遏制了市场需求。

2、削弱了内需动力，影响了消费与生产之间的良性循环

《人民日报》登载的《老有所养定成真》一文介绍：“我国老年人口数量将以年均800 万以上的规模激增。预计2020年老年人口将达到2.55 亿，2033 年突破4 亿，2050 年达到4.83 亿。届时，社会总抚养比由目前的45%上升到98.8%。食之者众，生之者寡，由此进一步加大了人们对‘我的晚年谁来养’的担忧”。另据央行数据显示，2013 年8 月我国居民储蓄额已连续3 个月突破43 万亿元，仅在最近的5 年里居民的储蓄额就增加了23 万亿元，这期间还有24 个月是负利率。其中养老保险制度不公平是主要的原因。

养老保险制度的“邀约”影响着人力资源对他们当期消费的安排。随着经济的发展，物价水平相应提高是必然的。我国的养老传统决定了劳动者对未来的养老保障是规划中的重中之重。由于双轨制的存在，产业领域的劳动者会做出未来在养老金待遇上将遭遇不公平对待的预期，进而推导出未来在购买力上存在较大差异的预期。特别是在对相同服务的购买能力上低收入者处于绝对劣势地位（例如，家庭养老请人照顾的费用、进养老院的费用等）。为了避免或减少这种预期的发生，他们必然会在当期增加对储蓄的安排以备养老之需。巧合的是，与最近5 年我国居民储蓄猛增23 万亿元相对应的同一时期，正是机关事业单位养老金水平与企业养老金水平差距明显拉大的5 年；也是全社会消费意愿也在不断下降的5 年。从2008 年到2012 年的5 年里社会消费品零售总额的增长率呈下降趋势。在扣除价格因素后分别为15.9%、16.4%、14.5%、11.1%、11.5%（基础数据从国家统计局网站查询）。这还是在“4 万亿经济刺激政策”刺激下的结果。“保障不到家，挣钱不敢花”。现在是以家庭养老为主。显然尽量增加储蓄额是个体唯一能够做到的可以让自己在晚年多一份保障的安排。

社会消费是实现社会生产持续和提升的唯一动力源泉。养老制度不公平必然引发消费不充分，导致货币和产品流通速度的降低及其流量的下降，迫使生产停滞。

3、不利于政府机构的有效改革，影响了政府职能的转变

近几年来，政府在实施机构改革的过程中难以解决的问题是精简下来的富余人员如何分流出去。由于双轨制的存在客观上向拟分流的富余人员提供了对未来养老预期的选择，造成了富余人员流出机关事业单位的出口不畅。因此，精简下来的人员只能留在本体制内消化，因人设事。结果是该下放的职能没放下去，需要取消的职能取消不了，该交给市场做的事情还攥在政府手里。导致经济主体想要办成一件事情常常需要消耗许多时间和精力用于到政府部门办理行政审批，造成经济主体在市场竞争中机会的丧失，市场意见很大。中央电视台曾经在2013 年6 月24 日的《新闻联播》里报道了“行政审批的‘万里长征图’”这样一个事例。反映办一个企业、上一个项目，要盖上百个公章，要用去700 多天的时间。市场的机会是转瞬即逝的。它对政府综合服务效能的要求是越来越高。但是人员分流不出去，职能就难以整合。行政审批事项就难以下放或取消。政府职能就难以转变、难以实现精简高效。

二、加速推进养老保险制度的并轨是实现国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，是确保经济结构调整和生产方式转换的必然要求

1、加速推进并轨是当前全国统一开放的市场体系建设中不可或缺的重要一环全国统一的市场体系必须由统一的制度体系作保障。在全国统一的市场体系建设中，全国统一的人力资源市场体系建设是其不可分割的重要组成部分。统一的社会养老保险制度是实现统一的人力资源市场体系的必要条件。

当前，建立全国范围内更加公平的社会养老保险制度是全国统一开放的市场体系建设中必须先行的部分。全国统一开放的市场体系最基本的特征是各种要素资源在这个体系内能够自由的流动。其动力是在公平的条件下由市场形成的价格。在所有的要素资源中人力资源要素又是起决定性作用的。它影响着其他要素资源的流动方向和速度。

对人力资源的自由流动起到决定性作用的仍然是公平的价格。这个价格从本质上讲就是收入分配制度。它主要包括两个方面：一是当期的劳动报酬；二是未来的养老保障的预期。特别是未来养老金待遇的预期。因此，必须建立公平的养老保险制度让他们能够看到对未来可以放心的公平的保障预期，才能确保市场对人力资源流动和配置的决定性作用，实现人力资源市场体系的统一。

2、加速推进养老保险制度的并轨是市场对相伴而生的政府有效性的必然要求政府的有效性体现在国家治理体系的建设上。即对市场秩序的维护和市场体系的发展能够起到积极作用的制度体系建设的能力上。

政府与市场是无法分割的统一体。没有政府市场不可想象，没有市场政府难以存活。如果政府不能按照市场的要求发挥作用，就会被市场抛弃。在改革开放30 多年的实践中，政府机构的不断改革，职能的不断调整就是一个很好的证明。所以，政府必须成为这个统一的市场体系中有所作为的组成部分。必须履行其职责。这个职责就是通过建立公平、统一的制度体系，以有效地维护市场体系的秩序。能够保障市场在资源配置中发挥决定性作用的政府是市场的政府、是有效的政府。

一个有效的政府应当是市场中最积极、最有活力的组成部分。因为一切要素资源的活力都会受到政府干预的影响。政府的干预有两种结果：当它符合市场的要求时，市场是健康的，市场失灵的缺陷是可以克服的；反之，就会引发市场失灵、经济秩序混乱。存在了20 多年的养老保险双轨制就属于不当干预的典型之一。现在，新型的企业养老保险制度、城乡居民养老保险制度均已建立。它们之间的转换渠道已经打通。但机关事业单位养老保险制度改革至今几乎原地踏步，导致人力资源直接参与市场经济活动的动力不足。客观上对我国经济运行起到了不当干预的作用。所以，必须加速推进养老保险制度并轨以提高政府的治理能力，发挥其有效性。

三、市场经济是流动经济

我国从1992 年开始构筑社会主义市场经济体系。首先是从制度上解决流通问题：1、在人力资源的流通方面，制定《劳动合同法》确定企业与劳动者之间的契约关系；建立《社会保险法》确保契约关系作用的发挥；农民被允许自主地进城务工；2、在物的流通方面加速交通运输设施的建设。截止2012 年我国铁路营业里程比1978 年增长88.8%；公路里程增长3.8倍；民用航空航线里程增长21 倍；同时新建高速公路里程9.62 万公里，新建高速铁路运营里程9356 公里；3、信息通信业的建设突飞猛进。截止2012 年固定电话普及率达到每百人103.10 部；手机普及率为每百人82.50 部；互联网普及率达42.10%。4、在资本的流通方面。鼓励非公有资本参与经济活动；不断下放和取消行政审批事项，以提高资本的流动速率。其成果是，截止2012 年我国经济总量占世界经济总量的份额由1978 年的1.8%提高到11.5%。（《人民日报》）。

全国统一开放的市场体系就如同一个人体。人力资源是其中的血液，其流通渠道如同人体的血管。如果血管不通畅，血液的流动就会受阻，机体就会出问题，人体就会生病。所以，政府要积极承担“清道夫”的责任，始终确保“血管”的畅通。所谓“水流则不腐”，“通则不痛”。工具是建立公平的制度。

总之，加速推进城镇职工养老保险制度的并轨，从本质上说是要加速推进公平制度的建设，以满足完善的市场治理体系建设的迫切要求。目的在于建立全国统一的人力资源市场体系，满足市场经济对人力资源流动性的要求。养老保险制度本质上是人力资源在市场中的价格。统一了人力资源的价格才能充分发挥市场的决定性作用。才能确保我国经济结构的顺利调整、经济发展模式的顺利转换。

（作者单位：合肥市机关事业养老保险管理中心）

责编：周蕾