网络视频内容监管困局与解决路径

陈然

【摘要】广电与通讯业汇流的当下，网络视频技术不断革新，终端多样化高度发展。网络视频使用行为碎片化、私密化，广电监管体系和电信监管体系间职权不清、规范各异、利益纷争，内容监管成为棘手难题。主管部门自上而下的传统内容管理方法濒临失效，笔者建议不妨改变监管方式：一方面，降低准入门槛，通过立法明确规则，尝试分级制；另一方面，变堵为疏，监管转向后端，并建立整合信息平台。

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关键词 网络视频 内容监管 困局 解决路径

当下的网络内容监管领域，视频是重中之重。据艾瑞咨询数据，截至2012 年5月，中国在线视频用户覆盖率达96%，超越搜索服务，成为互联网第一应用。①移动互联网方面，中国互联网信息中心2012年底的数据显示，视频也占据了所有移动数据流量的60%左右，独霸大半壁江山。②

网络视频经历爆发式发展的同时，其所处的传播环境也正发生剧变——广电与通讯产业汇流，新的视频技术、终端不断涌现并接入网络，大型视频内容运营商频频竞合洗牌，普通用户则开始参与创造内容，并通过人际关系连结，使网络视频的收看和传播愈发明显地呈现出自主化、碎片化、社交化等诸多特性。

新形势下，传统内容管理方法濒临失效。如何建立更为实际、有效且利于行业发展的内容监管机制，成为国内当局、业界与学界都极为关注的课题。笔者试初步厘清这一问题的发展、现状与症结，并提出一些建议。

一、网络视频发展与监管变迁

监管是政府依据法律法规对微观经济主体的活动进行控制和干预的一种行政手段，其目的应是增进公共利益或合法私人利益。从学术角度看，“内容监管”这一概念并不准确。但在国内实践中，“内容监管”是官方经常性用语，也逐步被各方接受。③

国内网络视频内容兴起于2000 年，方式主要是在线点播。2004 年，内容分销业务模式出现，视频点播网站转型为电信运营商的视频内容服务商。这一时期，网络视频服务形态单一，内容也不多，但展现出蓬勃活力。就此，总局（原国家广播电影电视总局，现国家新闻出版广电总局，本文简称“总局”）于2004 年7 月发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局39 号令），这是当局首次出台明确条令，对网络视频监管。

此后的两三年时间，宽带技术和流媒体迅猛发展，视频网站迎来井喷式的草创和发展风潮。土豆网、56 网2005 年上线，优酷网2006 年建立。与此同时，大量盗版、不良内容被上传，管理缺位失序。针对这一乱象，总局成立了信息网络视听节目传播监管中心，并在2007 年12 月会同工信部共同发布《互联网视听节目服务管理规定》（总局56 号令）。此规定条文具体，在实际监管中适用较多。

技术发展、产业融合，网络视频播放终端多样化，促使总局发布更为具体的文件。如在IPTV、互联网电视等出现后，总局出台了《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》（2011 年12 月）。2012 年7 月，总局所发布《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，则直指当时流行的自制剧、微电影内容。

尽管总局在不断调整政策，但面对日新月异的互联网时代，其动作还是被行业实际状况远远抛在后面。

二、监管现状

主要由两个层面构成：主管部门层面的行政监管和服务主体层面的自我监管。

1、主管部门的行政监管

行政监管不直接针对内容，而是通过制定法规条文，实现对服务主体的管理。现有框架下，其监管依据主要有《行政许可法》，中办、国办关于互联网管理的相关意见，及前述总局39 号令、56号令等。

根据以上条文，可把行政监管大致分为以下几个部分。

（1）准入制度

包括：具备法人资格，国有独资或国有控股；取得广电主管部门颁发的《许可证》或履行备案；有与业务相适应的专业人员，有满足审核需求的审核人员；有安全播出制度、技术；等等。此外，针对互联网电视等特定服务形态，还有更具体的牌照准入规定。

（2）审核管理制度

包括：“谁办网谁负责”原则；先审后播原则；“十不准”原则等。

（3）监管制度

包括：对从事网络视频服务的单位，由广播影视行政部门进行管理，互联网信息内容主管部门协调配合；属地管理原则；节目信息备案制度；投诉受理机制等。

（4）退出制度

2、服务主体的自我监管

视频服务单位依据主管部门的规定，需切实履行主体责任。其核心是对视频内容进行审核，通常有以下几个环节。

（1）事先过滤

即整合可能涉违法侵权内容所常用的重点字词，设置“过滤库”，自动拦截、屏蔽相关内容。

（2）事中审核

一般是通过人力，对视频内容进行监看。虽然相关条文进行了规定，但不同服务主体的完成情况不尽相同，特别是中小网站，此环节几乎空白。

（3）事后删除

不合规、合法的视频内容被发布，在自查或监管下被发现，服务主体即对内容进行删除和下线处理。某些特殊时期，宣传主管部门也会要求对特定内容进行处理。如中日关系紧张时，视频网站上的日本动漫被一律叫停。

三、监管难题与症结

结合行业发展，现有监管体制在“谁来管”、“监管谁”以及“怎么管”这三个层面上，都有难以应对的问题。

1、谁来管——监管主体难题

三网融合大背景下，随着IPTV、手机视频、OTT 机顶盒等出现，通信与内容终端、移动和固定终端不再有明确分野。原本各自独立运行的广电和电信监管体系，来到一个双方都可管的重叠领地。除了职权不清、规范不明，还会有更深的利益纠葛。

广电和电信业的经营业务此前少有交叉，但视频内容与通信业务结合，前景诱人，双方利益之争就凸显出来。监管主导权，成为可用以争夺资源、打压异己的工具。2005 年底、沸沸扬扬的泉州广电叫停IPTV 事件，就是一个典型案例。有业内人士就评论：“因部门利益之争推数字电视而弃电信网络不用，遭殃的还是百姓。”④

2、监管谁——监管对象难题

现有监管体制的方方面面——无论准入退出制度、主体监管，还是内容审核开展，监管对象都指向具体的、从事网络视频服务业务的法人代表。

但如今视频内容的传播，已远远不局限于通过网站收看这一大众传播模式。我们随时可以用手机“美拍”视频后分享朋友圈；也可以通过机顶盒，搜索转播境外节目；甚至个人开发一款app，去自动读取全网最热视频。

也就是说，网络视频内容的提供者个体化、隐形化，不再需要通过服务主体，就可以实现不定向传播。

3、怎么管——监管方式难题

现行网络视频内容监管方法，脱胎自传统广播电视管理办法。此模式基于传播渠道、人员明确且有限的环境，最终形成可控的监看管理体系。

但人们使用视频行为的碎片与互动化、使用场景的私密与移动化，都让监管部门不可能具有完备的监看能力。当下的传播，渠道是用户自选的、内容是海量生成的、环境是全球互联的，要延续以往自上而下的、多级管理的方式，无异于水中捞月。

在用户行为已然天翻地覆的情况下，监管方式也有必要寻求一种变革。在此，笔者仅提出一些不成熟的意见。

四、监管变革方向

1、降低准入，立法明确，尝试分级

如前所述，网络视频内容监管体制参考的是旧有广电制作管理办法，多以宣传纪律、工作经验的形式，由业内人士代代传承，其具体标准并不见诸于公开场合。

但在全民参与视频内容生产和传播的今天，秘而不宣的规则已无法适应时代。笔者认为，当务之急是尽快制定相关法律（可在现《广播电视条例》《电信法》等基础上制定），通过明文确立标准，凝聚共识，以法律为准绳划下网络视频内容的底线。此外，立法还有利于避免行政力量过多干预，促进行业健康发展。

立法的另一个好处是奖惩公开，促进业内自律，乃至提升全民媒介素养。若第一步立法顺利施行，可以在此基础上借鉴西方经验，进一步探索视频内容分级制度，将网络视频监管推向细化。

2、监管转向后端，建立信息平台

立法和自律不可能解决所有问题，对于违规内容的处理，依然是一个必要的环节。

传统以封堵、准入等方式进行前端“源头”监管难以奏效时，不妨改堵为疏，将监管环节向中后端移动。在源头上对视频内容只作技术标准方面的规范，待传播后再根据举报等进行监管，依照法律规定，对损害公共利益的内容和提供者进行惩罚。

也许有人认为，后端监管会导致不良内容进入公众视线后才被发现，仅仅是“马后炮”。实则不然。前端监管下，内容只要冲过第一道关卡，就可以畅行无阻，这也是为什么大量低俗视频仍大行其道的原因。而后端监管让不良信息及相关人员随时都有可能受到惩处，这无异于一柄高悬的达摩克利斯之剑，时刻警醒内容提供者加强自我约束。事实上，2012 年12 月《网络文化经营单位内容自审管理办法》生效，游戏、音乐先试行内容自审，这可为视频所借鉴。

可以与后端监管相结合的，是建立一个完备的、打通平台和渠道的内容提供者信息平台。这需要网络实名制的进一步推行。这个平台，既有助于追溯违法内容提供者，也可以让优秀内容的提供者得到奖励与名望，形成一个正向的激励和淘汰机制。

乱象往往是改革之先兆，而全新的体制或将在这一变动的时空下得以展露第一道曙光。我们有理由相信，变革和破局就在不远的前方。

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参考文献

①《网络视频2013年发展趋势预测》，http：//video.iresearch.cn/sharing/20130130/192345.shtml。

②《移动视频占据数据流量六成》，http：//bc.tech-ex.com/2012/mobiletv/26395.html。

③黄薇莘，《网络视听节目内容监管的探析》[J]《. 信息网络安全》，2010（8）

④邵芳卿，《IPTV 泉州被阻事件调查》，http：//media.people.com.cn/GB/40606/4271642.html

（作者：上海交通大学媒体与设计学院2013级新闻传播学研究生）

责编：姚少宝