提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限

　　【内容提要】执行力实质上是指管理3大子系统互动、有效实现政策目标的效能，是管理系统中各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动的结果。影响教育政策“执行力”的因素多种多样，但大体可归结为政策活动主体、政策环境条件、决策质量和技术操作4个类别。它们错综复杂，交织在一起，制约着政策“执行力”的发挥。

　　【关 键 词】执行力/教育政策/影响因素

　　【作者简介】谢少华，华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心教授、博士生导师，博士。（广州 510631）

　　中图分类号：G40-011.8　文献标识码：A　文章编号：1000-5455(2008)06-0089-07

　　近年来流行于企业管理领域的“执行力”，已经成为教育管理研究的热门话语之一。但是，仔细分析这些相关研究成果后发现，现有研究呈现出以下几个特点：其一，教育管理界基本上是“原汁原味”地借用企业管理领域的“执行力”概念，而尚未依据教育管理本身的规律和特殊性去改造、丰富和发展“执行力”概念的内涵和外延。借用较多且认可的“执行力”概念包括“执行力是指一个人的执行能力或某一件事的执行能力等”[1]，或曰“企业内部员工贯彻经营者战略思路、方针政策和方案计划的操作能力和实践能力”[2]，亦或曰“对负有作为义务者，有强制其履行义务之效力；对负有不作为义务者，有强制其遵守之效力”，也正是基于这种认识，有的学者便将其直接称为“强制力”[3]。其二，教育管理研究领域的学者们受上述界定的影响，在探讨“执行力”问题的过程中，惯性地遵循决策系统与执行系统相对分离的原理而把研究的焦点集中在执行系统，大量研究成果呈现出的一个基本态势是：在行政层级上关注的重点是学校或校长的“执行力”；在学校管理层面关注的是中层的“执行力”，并由此衍生出对某一具体教育教学活动政策的“执行力”的研究，如新课程改革背景下的课程政策的“执行力”的讨论等。其三，虽然“执行力”研究盛行于教育管理研究领域并公开发表了许多研究成果，但从教育政策研究视角讨论“执行力”的成果却屈指可数[4]。显然，已有研究虽然不乏有益的借鉴价值，但视域确有狭窄和孤立地看问题之嫌，不能完全解释教育政策实践中的诸多现象，所提对策性建议的针对性和有效性也因此而受到削弱。有鉴如此，本文试图追本溯源从“执行力”的概念和构成要素入手，从更为广泛的视角，依据政策过程各要素各环节互动的基本原理，讨论提高教育政策的“执行力”问题，以期能为相关研究提供另一种思维方式或方向。

　　一、“执行力”及其构成要素

　　企业界有人[5]认为，执行力有狭义和广义之分。“狭义的执行力可以是指一个人的执行力或某一件事的执行力等”；“广义的执行力是指一个组织、一个企业的执行力，也即企业、组织在达成目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素，对这些影响效果的因素都进行规范、控制及整合运用的话，那么企业就可提高执行力”。该作者进而提出“个人执行力整体上表现为‘执行并完成任务’的能力”，“它包含了战略分解力、时间规划力、标准设定力、岗位行动力、过程控制力与结果评估力，是一种合成力”，并依据个人在组织中所处的层级和岗位把这些能力的分布如表1。

　　表1

　　也有企业界人士[6]虽然未对“执行力”做出明确界定，但提出了“执行力体系的四大核心要素”，即：“管理组织体系”，“管理制度体系”，“文化理念体系”和“领导权威”。教育行政学界有人[7]主张，所谓“教育执行力”，“简言之，就是关于教育政策和策略的调研决策、过程实施和效果表现等方面的表征能力。在教育过程中，教育行政官员对于教育方针、教育目的和原则、课程目标、质量标准与教育教学评价等方面的贯彻程度，对于当前的教育政策和策略的理解水平和实施力度，所综合衍生而成的一种效应力”。教育管理理论界有学者[8]在探讨教育公平的实施时提出，需借鉴执行力理论并应当做好以下工作：“第一，要建立健全教育行政体制，提高教育行政管理者的执行力”。“第二，建立和完善执行监督体系”。“第三，加强培训，提高管理者和执行者的执行能力”。“第四，形成良好的执行文化”。

　　应该说，上述对“执行力”的界定及其构成要素的分析不无启示意义：一是“执行力”的主体范围有所拓宽，笼统意义上的“执行者”已具体细化为“领导”、“教育行政官员”、“教育行政管理者”或一般意义上的“管理者”，且已被纳入执行主体的范畴；二是在个体执行者或组织执行力的基础上，人们也看到了“管理组织体系”，“管理制度体系”，“文化理念体系”和“领导权威”这些集合性因素对“执行力”的影响。加之前已述及的“强制力”，一个可以基本清晰描绘出的图景是，在公共管理系统的决策、执行和监控三个子系统中，进入研究者视域的主要是执行和监控子系统，而决策子系统中的决策者、决策过程、决策结果、决策质量水平以及政策实施的环境等对政策执行的影响尚未引起人们的足够重视。

　　笔者认为，执行力实质上是指管理三大子系统互动、有效实现政策目标的效能，是管理系统中各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动的结果。衡量执行力高低的根本标准是政策目标的达成度。在这一互动过程中，处在政策过程各个环节中的主体——决策者和执行者，对政策能否顺利执行、政策目标能否如期有效达成起着前提性的主导和关键作用，同时，各类主客观环境条件限制着政策的能量释放，制约着政策的有效执行及其预设目标的达成。因此，任何尝试提高政策执行力的努力，都必须超越拘泥于“执行”视域的局限性，在一个更为宽广的完整的政策过程中寻找影响政策各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动结果的主客观因素。而且，在此之前，有必要厘清“执行得力”或“执行不力”。

　　二、政策执行“不力”及其表现形式

　　任何一项教育政策都有一定的价值取向以及为实现某种价值追求而设定的目标或目标体系。但是，决策学一个基本的常识是，目标设定与目标达成之间总是存在或多或少的差距。换言之，目标的达成度往往低于目标设定的期望值，决策者常称之为“政策执行不力”。这种状况主要包括以下几种表现形式：其一，在一定的时限和环境中，目标实际达成度远远低于目标的应然达成度，即政策目标未实现，政策功能未发挥；其二，在一定的时限和环境中，政策目标虽然基本达成，但实现的价值与政策目标原定的价值取向发生偏离。当偏离超出目标所能允许的误差临界值时，同样可认定政策目标未实现，政策功能未发挥或违背政策意图发挥了不应发挥的作用；其三，政策目标达成，但达成的时限超出决策者给定的时限范围、时间成本过高。这意味着政策没有在它应发挥作用的时候发挥其作用。其四，政策目标达成，但达成目标所付出的代价高于决策者的期望，即损益值不理想或投入-产出比过低。这主要表现为投入的人力、物力和财力与目标达成之间不成比例，造成资源浪费严重；其五，政策目标达成，但实现目标的环境与起始时决策目标锁定的环境之间发生了较大的变异，以至政策目标的达成变得“无心插柳柳成荫”，政策解决的问题和矛盾不是原来指向的问题和矛盾，或问题和矛盾发生了量或质的变化。导致上述种种结果的原因既有主观的也有客观的，也绝不仅仅是执行者执行力不强或监控系统监控强制力不够、监控到不到位的问题，它与决策系统也存在密切的关联，政策环境更是不可忽视的因素。

　　三、影响教育政策“执行力”的主要因素

　　影响教育政策“执行力”的因素多种多样，为便于分析，本文尝试从政策活动主体、政策环境条件、决策质量和技术操作4个维度进行归类，并分而述之。

　　(一)政策活动主体类因素

　　政策活动主体类因素主要是指因活动主体自身的原因以及活动主体间不良互动而导致“执行力”弱化的现象或状态。

　　1.决策者对政策的理解步入误区。决策者对政策的不同理解直接影响到对政策执行“得力”与“不力”的界定。究竟什么是政策，确实很难定义。诚如卡宁汉姆[9](Cunningham)形容的那样，“政策有点类似大像，见到时能认出，要界定却不易”。不难看出，对政策的界定虽然见仁见智，但大体可划分为静态和动态两大阵容。如果决策者视政策为静态不变的终结产物，便会奢望政策目标的达成与设想的完全一致。如果决策者把政策作为一个动态过程看待，则自然会容忍政策在许可的偏差幅度内从问题认定到具体执行全过程直至结果中所发生的变化。应该意识到，政策目标从设定到达成所走的道路永远都是Z字型路线而非直线[10]。

　　2.政策制定者和政策执行者对待政策的立场、利益、态度和情感不一致。这种不一致现象是不以决策者的意志为转移的一种客观存在。它的产生主要源自几种情况：(1)政策是对利益的分配或调节。决策者、执行者和政策受体之间利益追求虽然大体趋同，但冲突始终存在。现行公平取向的教育政策，其目标的实现有赖于打破或调整现有利益格局，因此，在政策活动过程中，活动主体的任何一方如果从自身利益考虑越多，冲突则越严重，对待政策的立场分歧也越大，换言之，政策执行的阻力也越大，直至消解政策能量为极端。(2)当决策采用自上而下模式、参与决策人数少、咨询面窄、反馈意见吸纳不够、政策执行的强制意味较浓时，容易产生“他们的政策我们执行”的不良心态。伴随而来的是或对抗或冷漠或消极怠工或“上有政策、下有对策”，执行者缺少积极性和主动性，政策受体的认可度亦不高，以至政策执行失真。(3)决策者在制定一项政策的较为漫长的过程中无疑会花费不少心血，对政策自然情有独钟。这种情感随着决策圈子由内向外的延伸而逐步弱化，到决策的局外人-执行者特别是政策受体时它已不复存在。通过宣传或行政手段，执行者可能理解、认同政策且愿意执行，但缺少应有的热情，应付了事。这种政策执行过程中低水平的主观能动性、积极性和创造性无疑会影响到政策执行的效果，但其本身就是“执行力”不可或缺的一部分。

　　3.决策者和执行者对政策目标达成的期望值不一致。决策者和执行者对政策的立场、态度和情感的不一致导致他们对政策目标达成期望值的迥然不同。决策者对政策目标达成的期望值总是高于执行者的期望值。决策者要求的是百分之百，执行者满足于“交差”；或者决策者期望的是政策目标的全面、完整的实现，而执行者和更广泛意义上的政策客体则更希望政策中利己价值的充分体现。因此，政策执行的结果常常是表面形式上的目标达成而实际未达成或未完全达成。

　　4.决策者和执行者对政策目标价值取向的认同不一致。决策从来就是一个“价值涉入”的过程。从某种意义上说，决策过程是决策者人生信仰和价值追求得以实现的过程。决策者的价值信仰和取向不可避免地左右着政策目标或目标体系的价值取向，换言之，任何一项政策都会深深地打上决策者的价值烙印。当决策圈子较大时，决策过程本身也是多种价值取向冲突与趋同的过程。当政策出台进入实施阶段时，这种暂时趋同了的价值取向将再一次与政策执行者的价值取向发生冲突，而且冲突将更激烈更难融合和统一。一者冲突的范围更广；二者介入冲突的价值取向更多更庞杂；三者由于地缘关系，价值趋同缺少必要的机制、途径或场合。决策者和执行者的价值冲突未达到趋同时，政策执行过程中，价值选择的主动权在执行者手上，制约政策运行方向的将更多的是政策执行者自身的价值取向。决策者与执行者价值取向分歧的大小以及各自对政策运行影响力的大小同政策实施中目标发生偏离程度的大小之间有着直接的关系。“政策走样”部分即源于此，笔者谓之“主动性政策执行失真”。

　　5.决策者和执行者对政策目标的理解不一致。假定政策目标指向的是事物发展的一种理想状态，那么，这种状态通常首先也仅仅是以一种观念形态的表象存在于决策者的头脑之中。结果性的目标“明确”始终是相对的，远景模糊才是绝对的。对未来的憧憬基于对历史和现实的把握，而把握是否准确又较集中地取决于资讯的占有程度。决策者和执行者对政策目标的理解差异除了因个人的知识、经验和背景外，更多地源自对相关资讯占有的不对称。占有的资讯愈全，未来事物的图像愈清晰愈具体，目标更明确，逼近事物的道路愈宽广、途径方式愈多样。反之，则目标模糊，盲人摸象、各持所感。政策目标的全面如期达成有赖于决策者和执行者对政策目标理解差距的消除或缩小。换言之，政策目标能否如期达成取决于决策者能否成功地把自身脑海中清晰的目标图像迁移到执行者的头脑中去。

　　6.政策执行者遭遇来自政策受体的阻力。教育可说是人世间最为复杂的活动。它要满足的需求多种多样。任何一项教育政策都不可能在同一时空照顾到所有受教育者及相关利益群体的利益。因此，即使上述五种不利于政策目标达成的主观因素都已消除，政策执行者在贯彻某项政策时仍然会或多或少地遭遇来自政策受体的阻力。阻力的大小与政策受益面大小或利益分配的均衡程度成反比，与政策目标的达成度也同样呈反比关系。过往乃至今天改头换面依然存在的“等级学校”、“示范性学校”、“名校”、“重点班”、“特长班”和“奥数班”等相关教育政策的既得利益者，不少都希冀保持现存既得利益乃至使之最大化，对以公平为导向的教育政策三番五次的“明令禁止”充耳不闻、视而不见、我行我素，就是这一现象的最好注脚。

　　(二)政策环境条件类因素

　　1.决策者对问题和环境发展变化预测不准。政策表面上针对的是已经提上决策者议事日程的现实问题。但是，问题的本质特征之一便是它的动态发展性。政策问题的发展既有问题按自身规律发展的一面，也有问题受到它所存在的环境中诱因的驱动而发展变化的一面。从决策结果即出台的政策看，它虽然是以现实问题为基点或切入点，但其聚焦点自始至终都锁定在未来的某一时空中变化发展中的问题。而且，问题的解决是在充满变数的未来环境中进行的。因此，决策者在界定问题(问题背景的诊断、问题定性和问题影响范围与程度的判断)时，必须充分运用时间序列分析法(过去-现在-将来连续性)等相关有效方法，寻找政策问题发生、发展的轨迹，把握背景中形成问题的诱因，对症下药。同时，必须密切跟踪并把握好政策问题的诱发因素在特定未来时空中的变化发展趋势，以及在方案预置时的因应策略。此外，决策者在考虑政策方案的可行性时，必须把握好政策方案实施的宏观背景的发展趋势，特别是宏观背景中与政策问题解决相关的有利和不利条件相互转化的可能性，给定政策实施的必要前提，否则，政策执行也会大打折扣。因此，决策者对问题和环境条件的准确预测，是政策顺利执行的必要前提条件。指望决策者准确预测问题和环境在未来某一时空的发展变化，既是奢望也是苛求更失公平，因为社会科学预测的特征之一恰恰就在于其不确定性，是人类认识能力的局限性和社会复杂性所决定的。

　　2.政策制定和政策执行的环境不一致。决策始于问题认定及其成因的分析，而这一过程又通常是将各地各级各类成因概括汇总、提炼抽象的过程。空间上，虽然各地存在的问题相似，但并非各地相似的问题具备所有成因。换言之，决策活动发生的层次越高，认定的问题越宏观、越具典型性，问题成因概括越完整、越抽象，与基层的具体实际也就变得越来越遥远。这样，决策时所预测的问题环境与解决问题的实时执行环境出现不吻合现象，为解决基层问题的上层政策回到基层时已附上了几分陌生感，不为执行者所熟悉，陡添执行难度。时间上，科学决策并非弹指之间而需假以时日。决策时限越长，问题及其成因发生量和质变化的可能性越大，政策或“夭折”或过时或失去针对性，原有政策目标达成的希望相应变得渺茫。换句话说，政策主体的认知方式和决策的延时性以及环境变化的不可控性使得政策呈现出不可执行性，也就更遑论执行力了。

　　3.决策者高估执行层所拥有的条件、资源配置不到位。这里所说的资源主要是指人力、物力、财力、时间、空间、信息和组织资源。任何政策执行都有执行成本概算。决策者资源配置不到位一是指决策者低估了政策执行所需的成本；二是指虽然概算合理但实际资源配置时未全额配置、‘短斤少两’。决策者高估执行层所拥有的条件既有不了解基层情况的可能，也有行政层级之间的利益冲突使然。当前，我国基础教育实行的是“以县为主”的管理体制，但在现行财政制度安排下，经济欠发达地区和贫困地区不少县市教育经费捉襟见肘。高层决策后，他们不是不愿执行，更多的时候是有心无力。常常是上层颁布政策并转移支付部分经费，要求地方政府配套，如学校布局调整、农村免费义务教育政策等得到高层的强力推行、获得了前所未有的政治资源。但是，地方把这种政策形容为“钓鱼政策”，把自己的财政比作“一堂死水”，无鱼可钓，执行的结果是“你给多少钱我办多少事”，显然政策没有执行到位。

　　(三)教育政策自身的因素

　　1.政策制定过程中对政策要解决的问题界定不清，政策的针对性不强、有效性不高。决策始于问题认定。发现问题容易，但准确界定和把握问题甚难。当今社会的教育与外界其他社会系统的联系越来越密切，形成教育问题的原因也越来越多，且交织一起、错综复杂。问题的解决有赖正确诊断问题成因、对症下药。若分析问题成因“只见树木不见树林”必然导致政策目标不明确或目标系统不完整，问题只能得到部分解决，政策目标不能全部或完全实现。若成因把握偏差严重，则政策目标偏离问题，即使目标完全达成，解决的问题不是原来认定的问题而可能是其他问题，即“瞄准A靶但打到B靶”，目标虚假达成，原有问题依然存在。

　　2.政策文本行文表达不清、歧义横生或留下回旋空间过大。从客观上说，中国语言文字中一词多义的特性为政策条文的多种解释提供了可能。加之，政策本身所指向的是事物的理想状态，使用的语言一般多为描述性的，阅读同一文本产生歧义理解在所难免。而且，政策文本撰写者语言表达能力的有限性和遣词造句的生疏、新潮和独特的癖好也人为地使得政策文本行文表达不清，导致政策执行的方向呈发散性。政策文本中经常使用的“原则上”、“逐步”等使得政策执行的效果往往被“特例”、“特殊”和观望等待所消解，已是人所共知、无须赘述。

　　3.政策的可信赖度不高。一项政策出台后能否得以顺利而有效的贯彻实施与政策本身的可信赖度高低密切相关，即人们在多达成度上相信通过实施某政策能使相关事物达到某种理想状态。政策的本质特征之一就是现实变革性。它既要趋好地改变现状，更要改变实践者与现状相适应的观念和行为模式。无论是政策执行者还是政策受体，他们愿否舍旧纳新取决于他们对政策的利好价值的认知和坚信。政策的可信赖度越高，人们对实施政策的热情越高，主动性越强，服从性也越强；反之，则漠不关心甚至抗拒。

　　4.政策信息传递失真或传递的信息紊乱。政策信息的传递失真可分为主动失真和被动失真。前者是指政策信息的传递者因立场、态度、情感以及价值观念和价值取向等与政策所包含的相左而有意识地增减政策信息或曲解政策愿意；后者是指传递者因认识水平的有限性而无意识的误解政策或认识不到位。波尔[11](Ball)和易特曼[12](Yeatman)称这种现象为：同一政策，千人千解。通常，管理的跨度和幅度越大，政策信息传递的失真度越大，政策目标的曲解度也越大，政策有效执行的难度就越高，其目标达成的可能性也就越小。政策传递的信息紊乱是指同一时空出台的多个相关政策精神相左或价值取向不一致。如我们许多地方在为追求教育公平而取消义务教育阶段“等级学校”评估的同时，但又在大张旗鼓地建设和评估“全国示范性高中”，在推进学前教育社会化过程中建设“公办示范性幼儿园”。显然，这些政策放到整个教育政策体系中去审视，他们给出的信息紊乱，使人疑虑、观望，以至于削弱了执行政策的坚定性。

　　(四)技术操作失误的原因

　　政策意义上的技术操作失误主要表现为以下几种形式：第一，新政策出台的频率过高，改革浪潮汹涌、一浪接一浪、一浪高过一浪。政策受体久处浪尖、疲于应对，到承受能力快枯竭时，政策实践者(含执行者和政策受体)会本能地“游出浪尖”而至平静的水面喘息。第二，政策的连续性不强。因决策主体更迭或环境变换，针对同一问题的政策纵向不连贯、横向不协调，令执行者无所适从以至采取“无为”策略静观其变。第三，政策不配套。如前所述，当今社会的教育与外界其他社会系统的联系越来越密切，形成教育问题的原因也越来越多，且交织一起、错综复杂。解决教育问题的政策，其目标的实现离不开相关领域配套的政策。单一教育政策解决教育问题的可能性日益减小。第四，政策执行主体不明确或虽明确但不具备履行相关职责的地位、权力和条件，以至出现人人“负责”又人人都不负责现象或负责的执行主体反倒在地位、权力和条件上受制于非执行主体，如教育督导中相关政策的执行。第五，达成政策目标所需的条件无法满足。其一是决策者对政策目标达成所需条件预估不足，设定的条件水平低于达成目标所需的水平。其二是，虽然设定的条件水平与达成目标所需水平持平，但缺少得力保障措施以至条件因各种主客观原因而无法到位。第六，缺少确保政策执行的有效监督机制，信息反馈渠道不畅通，信息反馈不及时、不全面。目标达成受阻时，不能及时采取应对措施，如：或调整目标、或放宽期限、或追加条件，以至坐失良机、最终无法达成政策目标。第七，界定政策目标达成度的评估指标体系太具开放性、弹性和模糊性而欠缺应有的科学性、完整性和具体可考核性。这样，界定的随意性增大，甚至听凭个人意愿随意判断。另一现象是界定者随意增减评估指标或者降低或抬高指标标准，造成执行者无须努力便可达成政策目标或无论怎么努力也不能实现目标的局面，其结果必然是执行者尽可能“少为”或失去信心，最终影响政策执行力的发挥及其目标的实际达成。

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