城乡教育一体化：问题形态与制度突破

　　【内容提要】我国正在进入由城乡二元向城乡一体发展的新阶段。在“行政区管理体制下”和“跨行政区合作体制下”存在多个层次的城乡教育一体化。城市中心区与郊区教育一体化的问题形态主要是教育的“半郊区化”，县镇与乡村教育一体化的问题形态主要是农村教育的“过度城镇化”。要实现城乡教育的一体化发展，必须突破体制机制障碍，建立与服务型政府相适应的城乡教育一体化财政与管理体制，建立与双向城乡教育一体化相适应的教育制度体系。

　　【关 键 词】城乡教育一体化/双向城乡教育一体化/教育半郊区化/农村教育过度城镇化

　　【作者简介】邬志辉，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博士生导师，国家基础教育实验中心副主任，长春　130024。

　　我国正在进入由城乡二元向城乡一体发展的新阶段。《教育规划纲要》明确提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”。向城乡教育一体化目标迈进的过程也是突破城乡二元教育制度束缚的过程，但不同类型的城乡教育一体化面临着不同的形态问题。

　　一、城乡教育一体化的层次与类型

　　城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，而城乡一体化又是一个国家经济社会发展到一定阶段的必然产物，是一个国家工业化、城镇化和农业现代化发展对城乡关系变动提出的客观要求。在工业化、城镇化和农业现代化的进程中，教育形态也在发生着变化，城乡教育一体化建设不能脱离这一大走势和大格局。

　　(一)行政区管理体制下的城乡教育一体化

　　中国城乡教育一体化的推进主体主要是按行政隶属关系来型构的。从行政区划及隶属关系维度看，城乡教育一体化有三个推进层级。

　　1.县域内的城乡教育一体化

　　县域内的城乡教育一体化是以县政府为统筹主体，在县域范围内对各级各类教育进行协调统筹，对县镇和乡村学校教育资源进行合理均衡配置，对各级各类学校的空间与功能结构进行布局设计、调整和安排。在“以县为主”管理体制下，县级政府是城乡教育一体化的最小统筹单位。当然，在发达地区由于镇有较强的经济实力和推进本地公共教育服务均等化的意愿，因此也可以成为一个独立的教育统筹单位。2012年教育部国家教育发展研究中心与四川省蒲江县人民政府共建的“农村基础教育改革试验区”是县域推进城乡教育一体化的典型代表。

　　2.市域内的城乡教育一体化

　　市域内的城乡教育一体化是以地级市或计划单列市为统筹主体，对辖域内区县以及区县内的各级各类学校进行统筹协调、对教育资源进行合理均衡配置、对学校空间与功能结构进行布局调整安排。市域城乡教育一体化要比县域城乡教育一体化复杂，因为它不仅要对县区行政主体及县区内各级各类学校进行“双重统筹”，而且还增加了对第三级教育进行统筹这一新维度。2009年教育部与成都市共建的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”就是市域推进城乡教育一体化的典型代表。

　　3.省域内的城乡教育一体化

　　省域内的城乡教育一体化是以省、自治区和直辖市为统筹主体，虽然在统筹内容上与市域统筹没有本质差别，但由于受区位、交通、经济基础、产业结构、城镇化水平、多民族状况等因素影响，省域内的各县市区之间发展不平衡问题更加突出，城乡统筹的难度也最大。2008年教育部和重庆市共建的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”则是省域推进城乡教育一体化的典型代表。

　　(二)跨行政区合作体制下的城乡教育一体化

　　近年来还出现了另一种新的以利益互补关系来型构的城乡教育一体化形态——跨行政区合作体制下的城乡教育一体化，其中又有两种类型。

　　1.省级政府设计、市县平级政府合作的城乡教育一体化

　　《教育规划纲要》提出要“率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”但是，由县域城乡教育一体化向区域性推进城乡教育一体化迈进，遇到的最大问题就是平级政府间各自为政的“碎片化(Fragmentation)”公共管理，难以实现区域内的整体协调。而由省级政府设计的市县平级政府合作机制有效地解决了这一问题。比如以武汉为圆心，周边包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江8个城市组成的“武汉城市圈”就出现了圈内职业教育、高等教育、基础教育在招生考试等方面的城乡互动与合作，它以“武汉城市圈教育联席会”为合作机制，有力地推动了区域城乡教育的一体化发展。再比如湖南省以长沙、株洲、湘潭三市为极点，以岳阳、常德、益阳、娄底和衡阳五市为辐射区建立的“长株潭城市群”正在探索教育整体规划、资源共享、区域联动、城乡统筹、均衡协调发展的区域教育一体化发展新机制。为此，2009年教育部和湖南省人民政府还共建了“长株潭城市群教育综合改革国家试验区”。

　　2.区域联合、省级合作的城乡教育一体化

　　目前，长三角两省一市已经建立了“长三角教育联动发展机制”，在基础教育、职业教育、高等教育与终身教育等领域展开了全方位合作，特别是区域性的信息沟通平台、师资培训、院校交流机制的建设对高位推进区域城乡教育一体化起到了积极的典型示范作用。

　　二、城乡教育一体化的问题形态

　　从问题形态上看，以上各种城乡教育一体化形式又可概括为“城市中心区与郊区”和“县镇与乡村”两种类型的城乡教育一体化。

　　(一)城市中心区与郊区教育一体化的问题形态

　　据国家统计局发布的统计公报显示，2011年我国城镇化率已达到51.3%。[1]这意味着我国已经步入城市化快速发展的重要时期。城镇化不可避免地要带来产业、人口等在全国范围内的空间重组，“空间城镇化”和“人口城镇化”矛盾在大中城市将日益突出。

　　从世界城市化发展的一般经验看，大都经历了城市中心区人口增加、郊区人口减少——城市中心区与郊区人口同步增加——城市中心区人口减少、郊区人口增加——城市中心区和郊区人口同步减少的发展历程。我国正处在第二和第三个阶段之间，多被城市学家称为“郊区化”时期。但是，我国的郊区化并不仅仅是在城市中心区人口和产业集聚后，由于城市中心区地租上涨、交通拥挤等原因而出现的向郊区扩散的过程，还表现为农村进城务工人员的郊区化生存、郊区农村人口在城市扩张过程中市民身份改变的过程，等等。所以，与其说这是一个郊区化的过程，毋宁说是一个“半郊区化”的过程。与这一趋势相适应，城市的教育质量结构在总体上表现出从中心区到近郊区再到远郊区圈层递减的空间分布格局。城市中心区与郊区教育的一体化就是逐步打破这一教育资源的圈层分布现象，推进城市中心区与郊区基本教育公共服务的均等化。由于进城务工人员及其随迁子女大多集聚在郊区，所以，城乡教育一体化的主要矛盾也体现在“教育的半郊区化”上。

　　所谓“教育的半郊区化”就是在郊区地带学校之间所呈现出的一种非同质化、混合化、马赛克化，以及入学群体之间所呈现出的一种社会阶层区隔化、身份认同内卷化的状态。从郊区学校看，由于郊区化动力机制的多元化，导致郊区出现了三种不同类型的学校。第一类是优质名牌学校。郊区优质名牌学校的形成动力主要有三个：一是受高校扩招带来的生源压力影响，许多大学都在郊区建立了大学园区，与之相配套，一些大学的附属学校或办分校或迁址，在大学园区附近形成一所或几所名校；二是受城市中心区高额地价的限制，房地产开发商的经营重心开始向郊区转移，为满足业主需要，开发商在小区附近或办高品位的私立学校，或通过资金运作把城市中心区最有影响力的名牌学校迁至小区，或动员名校在小区办分校；三是一些重要的企事业单位迁址郊区后，或通过从外地引入名校资源联合办学，或名校办分校。第二类是普通郊区学校。这些学校大都是在城市尚未扩张时期建成的学校。随着城市化由集中向扩散的发展，远郊农村也被划入城区，农村学校摇身一变成为郊区学校。第三类是打工子弟学校或棚户学校。进城务工农民的生存状态常常处于城市社会的底层，或居住在房租比较便宜、生活条件比较简陋、卫生条件比较差的郊区地带，或者居住在建筑工地、企业集体宿舍，过着与城市居民少行往来的“孤岛化”、“流动性”生活。打工子弟学校或棚户学校就是适应进城务工农民子女需要建立的，虽然学校办学不规范、教学条件差、教师水平低，却是能接收他们且他们能上得起的学校。

　　从表面看，郊区学校呈现一种非同质化、混合化、马赛克化甚至混乱化的状态；但实质上，其内部是非常“有秩序的”，即不同类别的人入不同类型的学校，表现出典型的“社会区隔”特征。郊区教育的区隔机制是住房的市场化。高档楼盘大都被宣传为高收入人群的居所，是成功人士的栖息地，是自然景观与人文景致的荟萃，楼盘广告词也多是“献给巅峰世界杰出的人士”、“名流俱乐部”等。中等收入者的住宅区则被宣传成幸福精致的生活方式，强调咖啡屋、博物馆、步行街、电影院等异国情调，“消费水平”的不同导致高档住宅与一般住宅的人群区隔。在这种区隔中，大量的低收入人群、流动人口皆难以享受“小区业主们的学校”，而只能在“属于自己的学校”里读书学习。有调查显示，进城务工人员子女能享受城镇免费公办学校的只占4.81%，缴费能上的也不到10%，包括能上城镇民办学校的也只占21%左右。[2]进城务工人员子女的学校境遇，使他们感受到自己不被城市人认可，自己又不认同自己是农村人，在不得不认同于“进城务工农民子女”这一特殊身份的过程中导致身份认同的“内卷化”。

　　(二)县镇与乡村教育一体化的问题形态

　　在县域内推进城乡教育一体化遇到的重大问题是“农村教育的发展方向是什么？”无论在理论上还是实践上，许多人几乎都把农村教育的发展方向定位在“城镇化”上了。

　　在理论上，胡俊生教授明确提出“农村教育的希望不在乡下在城镇”、应“推进农村初中县城化”的观点。[3]其论证逻辑无外乎两条：市场选择的逻辑和国际经验的逻辑。首先，市场选择的逻辑。乡校的衰败与城校的繁荣是其逻辑论证的基点。他借用“推拉理论”认为，人口迁徙的目的是为了改善生活条件，流入地的那些使移民改善生活条件的因素是拉力，而流出地的那些不利的社会经济条件是推力。既然城校好、乡校差，那么，“离村不离乡”、“进乡(镇)不进城”的农村基础教育设计就没有前途。其次，国际经验的逻辑。他认为，世界城市化的一般规律是城市的繁荣与乡村的衰落相伴而生、此消彼长，既然城市化是发展趋势，那么，乡村教育的萧条与衰落就是顺乎时势、不可逆转的。[4]

　　首先，笔者不否认胡教授提到的“乡校衰败”的事实，但这是否可以成为不是“农村教育希望”的理由倒是可以存疑的。乡校为什么会衰败？农村学生为什么要选择进城上学？理由固然很多，但最根本的是因为，“当今世界上机会的分配是极不平等的。这个不平等是人员流动的一个主要驱动力”。[5]“乡校的衰败”说明的正是城市教育与乡村教育之间的不平等状况，这本身就是一个需要解决的问题，用此作理由显然欠妥。其次，即使就世界城市化的“一般规律”来看，也不能完全套用于中国。且不说发达国家的城市化在经历了向中心城市聚集之后又出现了向郊区分散的“郊区化”和“逆城市化(Counter-urbanization)”趋势，仅就先发工业化国家和后发工业化国家所走的城市化道路看也是不一样的，中国既要解决城市化问题，还要解决新农村建设问题。而且随着新科技革命和产业革命的到来、新型生态观光旅游产业的发展，许多产业不必再像过去那样聚集于城市，完全可以向农村聚集与转移，城市与乡村融合的田园城市才是未来发展的方向。

　　教育城镇化思维在县域教育决策上的体现就是“县域教育的过度城镇化”，大量撤并乡村和乡镇学校，在县城周边大搞“教育园区”建设。一些市县在学校布局规划中明确提出对乡村学校“不予重点建设”，资金几乎全部投放到了县城和主要乡镇。结果导致“城镇学校人满为患”和“乡村学校门可罗雀”并存的现象。

　　随着工工业化、城镇化和农业现代化的推进，有越来越多的农民要从农业中转移出来，但农民进城要获得就业、住房、医疗、就学、社保等同城待遇和提升就业竞争能力都需要一个过程，农民既不应“净身出村”，也不宜“裸身进城”，更不能让他们享受不公正的“半城市化”待遇。这种简单地把“城乡教育一体化”等同于“教育城镇化”的做法，不仅导致城镇超大规模学校和超大班额现象，还使居住偏远的农村弱势群体承担了教育集中化所带来的额外交通、食宿成本，这既损害了农民兄弟的教育利益，也违背了教育自身的发展规律。

　　三、城乡教育一体化的制度突破

　　在推进城乡教育一体化的进程中，我们面临各种各样的问题都是正常的，毕竟许多问题都是我国特有的，几乎没有现成的经验可以借鉴。问题解决的关键在于体制机制创新，在于制度突破。体制和机制是两个不同的概念，既有联系又有区别。体制是制度设计者在管理某一问题时对机构设置、权力划分、职责分配等进行的制度安排，体现的是制度设计者的意志，具有合目的性的特征；机制则是在制度运行过程中为了调动利益相关者按照制度设计者的意图积极行动所设计的一套规范体系，反映的是利益相关者的需求，具有合规律性的特点。体制是前提，机制是保证。针对当前推进城乡教育一体化过程中所遇到的问题，至少需要在以下两个方面进行制度突破。

　　(一)建立与服务型政府相适应的城乡教育一体化财政和管理体制

　　政府是公权力的代表，也是公权力的行使者。在城乡一体化发展的新阶段，政府的职能应该由“单纯注重经济发展”向“同时注重经济建设与社会和谐发展”转变。近年来，我国经济持续发展，国家的财政收入也大幅度增长。1978年国家财政收入只有1千亿元，我们用了21年才实现财政收入从1千亿元到1万亿元的突破，而从1万亿元到2万亿元仅花了4年时间，从2万亿元到近4万亿元用了3年，从4万亿元到8万亿元也只花了4年，几乎每四年国家的财政收入就能翻一番。这表明我国已经进入建设公共服务型政府的最佳时期。

　　从教育上看，虽然中央政府提出了进城务工人员随迁子女接受义务教育的“两为主”政策和推进城乡教育一体化发展的“省级统筹、县管为主”管理体制，期望流入地政府和省级政府切实履行统筹城乡教育发展的职责，但从地方政府的角度看，发展经济仍然是主要任务。这不仅是因为上级政府对下级政府的考核以及对官员的政绩考核仍以GDP为主，更为重要的是，在分税制体制下，省级政府也比照中央与省级政府的分税原则在省及以下政府之间进行二次分税，导致政府层级越低所得税收越少。省级政府和地市政府再对中央划拨的财政转移支付资金进行再次转移时，基本是按县级政府上缴税收比例进行税收返还的，结果导致地方财政能力越差其得到的转移支付也就越少，基本没有起到平衡基层财政能力的作用。面对不断提高的教育公共服务要求和财政资金相对匮乏的窘境，地方政府有着非常强烈的抓经济发展促进地方税增收和增加包括土地出让金在内的非预算内收入的冲动。因此，若想让基层实现向服务型政府的战略转移，必须改革目前重心过高的财政体制，让基层政府有能力进行公共教育服务均等化建设，推进城乡教育一体化。

　　首先，要突破“按比例返还税收”和“一般性转移支付比例过低”的制度束缚，建立“向县(市、区)政府倾斜、重心适度下移”的财政转移支付制度。在税收返上，要建立向税收上解低于平均值的县(市、区)按“50%+[50%-市(县、区)上解税收比例]”返还税收的新机制；在一般性转移支付上，要建立基于县(市、区)基本公共教育服务数量和水平的不低于当地教育总支出水平70%(这基本意味着义务教育教师工资省级发放)的省级纵向财政转移支付制度。对于基本教育公共服务水平比较低的县(市、区)，探索实施连续五年的与教育绩效责任挂钩的“契约式”以一般性财政转移支付为基数、额外增加5%的专项财政转移支付新制度，并建立相应的责任追究机制。如果县(市、区)政府在五年期内达到并超过契约规定的教育绩效责任，可在新的五年规划期内继续获得一定比例的教育专项财政转移支付奖励，对于达不到契约规定教育绩效责任的县(市、区)政府，可取消额外增加的专项财政转移支付比例，并追究县(市、区)政府一把手的责任。

　　其次，突破“经济型政府”的行政体制束缚，建立“服务型政府”的管理机制。在突破了地方政府财政能力限制之后，如何保证地方政府把主要财力用于基本公共服务特别是教育基本公共服务的建设上就成为一个突出的问题。为此，要建立对地方政府教育努力程度和对郊区教育与乡村教育倾斜程度的考核机制。在政府教育努力程度上，要把《教育规划纲要》提出的“保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，“按增值税、营业税、消费税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业”，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”，以及“地方政府的土地出让金等非预算内财政收入按一定比例投入于教育并保证逐年提高”作为衡量政府教育努力程度的重要指标和考核地方政府政绩的重要标准。

　　在地方政府对郊区教育与乡村教育的倾斜程度上，要树立“包容型政府”理念，按城乡教育一体化的思路重点加强郊区教育和乡村教育，在资金投入上实施倾斜政策，按合格办学标准建好每一所打工子弟学校，逐步消除城镇大规模学校和大班额现象，积极支持乡村小型学校的发展，鼓励农村探索小班化教学，均衡配置教育资源，确保人人平等的受教育权利。加强对各级政府及学校教育经费使用的监管力度，明确经费使用规范。把以城乡弱势群体为重点的教育满意度作为评价政府教育服务水平的指标，并建立群众教育满意度的公示制度，增加服务型政府的群众监督和信息透明度。

　　(二)建立与城乡教育双向一体化相适应的教育制度体系

　　“城乡教育一体化”命题所隐含的前提假设是乡村教育的存在与发展，否则，就不是“城”“乡”教育一体化，而是乡村教育城市化了。然而，由于城镇化的快速推进、农村学龄人口的日益减少、地方政府对乡村教育关照力度的不断放缓，导致乡村学校大量被撤并、没撤并的乡村学校资源配置日益落后，进而出现农村生源和优秀教师的单单向“趋城性流动”，其结果必然是乡村教育的衰败甚至消亡。乡村学校的撤并或衰败，损害的只能是农村最弱势群体的教育利益。在“教育蕴藏财富”的时代，教育权益的变相被剥夺又会加剧农民子女社会排斥的代际传递，使之无法走出社会底层。要发展农村教育，必须推进城乡教育的双向一体化。所谓城乡教育的双向一体化，就是在农村学校布局调整达到一定阶段后，通过破除城乡二元的教育体制和机制障碍，推动各类教育要素在城市和农村之间双向流动，实现城乡教育资源优化配置、教育要素合理流动和城乡教育互动发展。为此，需要建立城乡教育双向一体化的制度体系。

　　首先，突破纯粹市场化的城乡教育要素流动机制，强化政府购买导向的城市教育反哺乡村的类市场化新机制。当前，中国已经进入城市反哺农村的新时代，但在城乡存在明显收入差距、生活差距、教育差距的情况下，单纯依靠“无形的手”是无法自动实现优质教育要素资源从城市向农村逆向流动的；而在市场经济条件下，我们又不能只靠行政命令，而必须建构一种类市场化的教育要素配置机制。政府是公共教育服务的提供者，由于不同行政级别政府存在公共服务能力差别，因此，构建上位政府购买城市优质教育要素和服务支援农村、城乡教育共同发展联动评估制度，有利于促成一种类市场化的城市教育部门积极自愿援助农村教育发展的机制。

　　目前，国家实施的“农村特岗教师计划”、辽宁省实施的“城市优秀校长到农村学校任职计划”、上海浦东新区实施的“政府购买城市优质教育服务托管农村学校项目”等都是政府购买教育服务支援农村教育发展的不同形式。中央和省级政府应针对边远落后农村地区的实际需要和城市支援农村教育发展的各种可能，强化资助力度和提高合约管理水平，改变优质教育资源的单向趋城性流动状况，推进城市优质教育资源向农村流动，实现城乡教育双向一体化发展。

　　其次，突破单纯市场化的城乡教育要素流动机制，完善行政化和道德化的城市教育反哺农村的制度安排。尽管类市场化机制契合了个体、群体和组织的获利本性，能激励城市教育部门支援和反哺农村，但仅靠市场的力量也是不够的，还必须同时启动行政的力量和唤醒道德的力量，只有这三种力量的有机配合才能形成完整的城乡教育双向一体化制度体系。实现城乡教育公共服务均等化是政府的职责，政府可以通过制定相关政策法规，规范城市教育部门对农村教育的支援，如规定“城乡教师流动率不低于20%”，“城市教师晋升高级职称必须到农村学校任教一年以上”，“城区学校与农村学校结队成立城乡教育共同体”等。但是，行政命令存在逆向选择风险，城市教育部门经常派非优秀教师到农村任教就是一个例证。所以，国家还必须通过宣传教育和制度建设，在社会中形成具有合法性的正义和道德等信念力量，唤醒城市教育部门的道德觉悟，激发非政府组织、志愿者等参与到农村教育振兴计划中。

　　【参考文献】

　　[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm，2012-5-12.

　　[2]王春光.新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析[J].青年探索，2010，(3).

　　[3][4]胡俊生.农村教育城镇化：动因、目标及策略探讨[J].教育研究，2010，(2).

　　[5]UNDP编写小组.2009年人类发展报告——跨越障碍：人员流动与发展[M].刘民权等译.北京：中国财政经济出版社，2009.8.