欧盟教师国家间流动的特点及相关政策研究

　　【内容提要】欧盟教师的国家间流动是欧盟教师流动中的一个突出问题。鉴于教师国家间流动在欧盟具有特殊的政治意义，欧盟及其成员国制定了多层面、多形式的教师流动政策。本文一方面分析了欧盟教师国家间流动的现状与特点；另一方面探讨了针对该现状，欧盟及其成员国在立法保障、政策支持和教育方案等方面的具体举措。

　　【关 键 词】欧盟/教师流动/国家间流动

　　【作者简介】梁珊珊(1980- )，女，河北唐山人，唐山师范学院教育学院讲师，英国兰卡斯特大学硕士，河北　唐山　063000。

　　中图分类号：G659　文献标识码：A　文章编号：1003-7667(2012)09-0081-05

　　教师流动问题是各个国家都需面临的一个现实问题。欧盟自其依据《罗马条约》建立肇始，其政策一贯强调经济合作和劳动力的自由流动。2010年3月欧盟公布的《欧洲2020战略》更是将“建设流动欧洲”作为其四个优先发展的领域之一，将“鼓励人员，特别是年轻人自由流动”作为保证未来十年可持续发展的社会市场经济的重要手段。[1]因此，教师流动，特别是教师的国家间流动，在欧盟及其成员国的教育政策中具有独特的意义和地位。在以上背景下，本文拟对欧盟中存在的教师国家间流动的现状及其制定的相关政策两个方面进行分析，以期为我国实现教师合理有序的流动提供借鉴。

　　一、欧盟教师流动与教师国家间流动的含义

　　欧盟倡导的教师流动包括各个层级(从学前到高等教育)和各领域(普通教育和继续教育)的教师在整个欧盟范围内的自由流动，其教师流动形式较为多样。总体上，欧盟“教师流动”可以从3个维度上进行划分：一是，按照流动范围可以划分为工作间流动(Job Mobility)和地区间流动(Geographical Mobility)，是欧盟政策中最常使用的一种划分方法；二是，按照流动方向可划分为向外流动和内部流动；三是，按照流动的时间长短可划分为长期流动(Long-term Mobility)与短期交流(Short-term Exchange)。不同维度交叠在一起就形成了各种不同的教师流动类型。

　　其中，教师的地区间流动是欧盟最为关注的。地区间流动按照流动方向可以划分为：欧盟成员国家间流动(International Geographical Mobility)和本国内流动(Intracountry Geographical Mobility)。欧盟组织的教育政策主要针对的是教师在欧盟成员国家之间的流动。合理的国家间流动除了可以解决教师资源空间分布的不均衡问题外，对欧盟的教育一体化和政治、文化一体化也具有特殊意义。因而，教师的国家间流动是欧盟教育政策中最受关注的问题之一，本文也将集中探究欧盟教师独特的国家间流动现象。

　　二、欧盟教师国家间流动的现状与特点

　　第一，在流动的原因上，欧盟教师的国家间流动具有特殊的政治原因。欧盟教师的国家间流动其内在动因很多。一方面，欧盟的教师流动和其他地区一样，具有按照师资需求调配教师资源的作用，因而，其动因包括：各国存在经济状况与教师工作环境的差异、各国教师供需情况和各国移民人群教育需求等因素；另一方面，欧盟教师的国家间流动对欧盟的政治、文化一体化和“欧洲维度”的形成具有重要意义。随着欧洲一体化程度的逐步加深，欧盟从过去单纯注重经济一体化逐步扩展到政治和各项社会事务领域。在1976年的欧洲教育部长委员会决议中，首次提出了“教育的欧洲维度”(European Dimension of Education)，将教育纳入了“欧洲维度”的范畴。[2]这意味着教育担负起了帮助学生形成欧洲身份认同和欧洲归属感的任务。1993年欧盟委员会发布了《关于教育的欧洲维度绿皮书》，[3]其中将“通过促进流动和交流来促进合作”作为实现教育的欧洲维度的首个策略。值得注意的是：当时的流动更倾向于学生流动，而非教师流动。其后，针对学生流动存在的一些问题，一些研究者指出，教师流动比学生流动在促进交流上更加有效。如：英国学者波扎利(Pozzilli)等曾针对医学专业学生交流存在的教育体制不相容问题，提出教师流动较学生流动更加简易、有效。随着政策的发展，教师的流动和交流得到了越来愈多的政策支持。调查数据表明，1997年至2006年，“伊拉斯谟计划”(Erasmus Programme)中的教师流动数目稳步提高。[4]

　　第二，在流动过程上，欧盟教师国家间流动的过程较为开放和规范。欧盟及其成员国的相关教育政策和计划为欧盟各层级教师流动提供了选择多样且较开放、明确的申请流程，并在核心问题上得到相应的立法支持。

　　第三，在流动的方向上，教师国家间流动的方向较为多元。在欧盟及其成员国的调控下，教师流动可达到优化教师资源配置和融合欧洲文化的目的。但是，欧盟的教师自由流动也存在一些不合理的流间。首先，由经济原因导致的单向流动，特别是由东欧流向西欧的“向上流动”不利于师资的均衡配置。由于多数东欧国家为教师提供的工作环境远不如西欧国家，一些东欧教师，特别是马其顿和保加利亚的教师希望到收入、社会福利和生活水平更好的国家工作。而经济相对不发达的国家却很难吸引外来教师。这就导致发达国家的师资过剩和一些东欧国家的师资匮乏。另外，相关研究表明：由于语言障碍是教师跨国流动的主要障碍，因而教师更倾向于流向和本国使用相同语言的国家。[5]但是，教师在语言文化趋同的国家间流动不能达到融合多元文化的目的。

　　第四，在流动的规模上，虽然欧盟一直倡导教师在国家间进行流动，但其教师的国家间流动状况并不理想。一方面，GHK的研究结果表明教师在欧盟国家间的流动水平较低。[5]若以外来教师数量与该国教师总数的比例作为衡量标准，欧盟各国的比例均偏低。其中，最低的比例是法国的0.45%，最高比例为比利时，也仅为3.77%。[5]另一方面，教师国家间流动的未来情况也并不乐观。研究显示：在2004-2005年间参加“伊拉斯谟计划”的144，037名学生中，仅有4，626名参加教师培训项目，在所有16类项目中人数排名为第12位。[5]这在一定程度上可以预见欧洲未来的教师并不倾向于这种国家间流动。

　　三、欧盟及其成员国关于教师国家间流动的相关举措

　　(一)欧盟的相关举措

　　欧盟的教育政策是通过项目计划的形式，以法律为指导，采取辅助性原则，为各成员国教育和发展提供支持和补充。

　　1.欧盟立法的支持与保障

　　欧洲委员会于2005年制定的《欧洲教师能力与资格共同原则》提出：流动性特征是教师职业的四个重要特征之一。2007年的《提高教师教育的质量》再次重申：“流动是教师的初始训练和后继职业培训的一个核心组成部分，应鼓励教师到其他欧洲国家学习、进修和工作，以谋求职业发展。”[6]这些政策强调指出：促进在职教师、师范生和师范教育者流动的项目意义重大，可以加深他们对于文化差异和教育的欧洲维度的理解，促进教师的学习和职业生涯发展。这些政策为教师流动提供了必要的政策支持。

　　欧盟除了发布倡导“教师流动”的指导性政策外，还提供立法保障。首先，欧盟的经济和社会政策的核心便是“商品、服务、资本和劳动力的自由流动”。《罗马条约》、《欧洲单一法案》和《欧洲联盟条约》等欧盟基本条约都规定了欧盟公民及其家庭具有在欧盟(或欧共体)内自由流动的权利。这对于欧盟教师意味着：在仅持有本国国籍的情况下，教师可自由侨居到其他成员国工作。这些法规为欧盟教师的国家间流动提供了根本法律保障。另外，欧盟通过专门法律扫清了教师国家间流动中存在的重大障碍。1989年，世界教师组织联合会发表的报告《欧洲的教师流动》[7]指出：欧洲国家的教师联盟都明确支持教师流动，以促进教师对于他国文化的了解，但是这些机构却没有对欧洲不同国家的教育体系、国家教师资格认证、教师的工资与工作环境进行整合和控制，也没有解决教师分布的过剩与不足问题。该报告总结了欧盟“教师流动”存在的核心问题。对此，自1992年的《欧洲联盟条约》开始，欧盟便逐步通过立法来解决上述问题。《欧洲联盟条约》[8]中的第126条，将“通过鼓励，特别是证书和学习期限的认定，来促进学生和教师的流动”作为教育政策的重要目标，并且该目标在《里斯本条约》[9]中得以重申。另外，欧盟除了通过指导方针性的立法支持外，还于2005年发布了《关于承认职业资格的指示》，为教师职业资格的认定提供了执行标准。

　　2.欧盟具体教育方案的推动

　　推行具体的教育计划(Mobility Schemes)是欧盟教育政策得以实施的重要途径。欧盟推出的教育计划中很多都涉及到促进教师流动问题，而大部分欧盟成员国也充分利用这些教育计划来促进教师的国家间流动。1976年，欧共体正式出台的最早的“联合学习计划”(Joint Study Programmes)，曾以促进各高等院校教师的短期流动为目标。而欧盟最新实施的“2007-2013年终身学习整体行动计划”更是增加了对教师流动和教师教育机构间跨国合作的支持力度。

　　欧盟教育计划在推动“教师流动”方面具有两个特点。第一是全面性，在各层面的教育计划中，都确立了推动教师或培训者流动的具体举措。例如：面向基础教育的“夸美纽斯计划”(Comenius Programme)为教师跨国工作提供了专用津贴；面向高等教育和高等职业教育的“伊拉斯谟计划”，为高校教师在欧洲他国的合作大学开设短期课程提供支持；面向除高等职业教育以外的各类职业教育和培训的“达·芬奇计划”(Leonardo da Vinci Programme)，通过职业部门提供的语言和文化准备项目来协助劳动力的跨境流动；而面向成人教育和终生教育的“格兰特威格项目”(Grundtvig Programme)通过给一些交流实践经验的项目提供支持，来帮助培训者获得到其他国家的学习经验。第二，欧盟的教育计划多采用“教师短期交流”(Short-term Exchange)的办法来推动“教师流动”。以“伊拉斯谟计划”为例，该项目为高等教育或研究机构中的教师提供到其他国家的合作学校任教的机会。该项目的流动时间一般为短期，平均只有1周，最长的为6周。

　　(二)欧盟成员国的相关举措

　　欧盟各成员国也以促进文化交流和提高师资质量为目标，采取了多种举措来支持促进教师和实习教师的国家间流动。一些国家还制定了专门的政策来调控教师流动，以解决教师分布的过剩与不足并存问题。

　　1.促进国家间流动的方案

　　欧盟各国对于教师的国家间流动都持鼓励促进的态度。各国一方面大力支持本国的教师参与欧盟的相关教育计划，同时又开展本国的教师流动计划。德国教师除了可以通过欧盟“苏格拉底计划”下的“德国学术交流”(DAAD)方案获得跨国交流机会外，也可以通过各州文教部长联席会议秘书处(KMK)下属的“教学交流服务”(PAD)项目来参与跨国交流。希腊教育部每年向教师提供200个到欧洲其他国家修习硕士研究生的奖学金名额。而冰岛、挪威和瑞士则致力于推动教师和实习生教师(Student Teachers)的共同流动。多数的教师国家间流动方案都是由教师本人申请参与的自愿流动，而一些国家也存在一些强制性政策。德国、立陶宛等国规定教师在他们教师职业发展中，必须完成到国外开展短期教学的环节。

　　另外，欧盟国家还有一些独具特色的非国家层面的方案。其中的“岗对岗”(Post-to-post)教师交流项目是比较典型的跨国教育组织或机构层面的项目。它不是由某一国家组织实施的，而是通过欧洲在职培训和欧盟学校合作伙伴关系等形式展开教师流动的。参与的国家之间达成双边协议，同时每个国家可根据本国和目标国的具体情况制定具体规定。这是一种中期交流，一般持续数月到1年。除此之外，一些欧盟特定国家间还签署了旨在促进相互间教师交流与流动的双边或多边流动协定。双边或多边教育协定的目的并非在于教师在他国从事较长时间的跨国工作，而是更强调教师学习和了解对方国家的教育系统与文化，北欧国家间的多边协定是其中的典型代表。

　　2.调控国家间流动的举措

　　为了解决师资分布的地区不平衡和供求不平衡问题，欧盟成员国也使用了一些调控举措。虽然各国的调控政策主要针对教师的“本国内流动”，但也同时对国家间流动产生作用。这些调控主要通过以下四种途径：

　　第一，财政激励。罗马尼亚为了吸引教师到乡村或偏远地区工作，教育机构根据地区的特点为流动教师提供奖金，而奖金的金额相当于教师薪资5%到80%不等。同时，政府每年都会重新评审这些地区的工资涨幅。

　　第二，其他激励措施。除去财政激励，一些国家还采用了更为广泛的激励措施来吸引教师去那些很难招募到新教师的地区。捷克的某些自治州当局为流动到该地区任教的教师提供住房。英国提出一个所谓“关键员工生存计划”(Key Worker Living Programme)。该计划适用的关键员工包括中学教师和继续教育学院(预科学院)的教师。英国的东南部和东部高昂的住房消费影响了教师的流动，该计划通过保证教师购买住所或提供廉租房屋来解决高水平生活消费给教师流动带来的负面影响。

　　第三，增加流动灵活性。一些欧盟国家寻求不使用某一特定激励措施，而是结合诸如借调、固定配额和丰富的培训计划等细微措施增加流动的灵活性。

　　第四，采用访学与短期交流。如“岗对岗”教师交流项目中保持教师的原有待遇，这意味着交换到经济状况欠佳国家反而具有了高工资而低消费的优势。而对于交换到高消费地区的教师则提供额外补贴，解决住房等，帮助教师流动扫清障碍。总体而言，调控国家间教师资源分布不均本身是十分复杂的，需要欧盟和各个成员国之间的协调。因此，解决国家间教师资源分布不均的调控政策的制定是欧盟将继续面临的一个重要难题。

　　四、结语

　　虽然欧盟的教师流动与我国教师流动具有一些本质差异，但教师流动的现象中也存在很多相似之处。因此，欧盟相关举措为我国教师流动政策提供了以下可借鉴之处：

　　第一，通过立法保障、政策指导和具体方案推动等多层面举措来切实促进和调控教师流动。教师流动首先需要立法的支持与保障，而我国的《教育法》和《教师法》中没有关于“教师流动”的明确规定。其次，确立教师职业资格的统一认定标准是规范教师自由流动的重要途径。另外，具体流动方案能够更加有效地推动和调控教师流动。

　　第二，“教师为本”使得教师流动更加有效和更加人性化。欧盟的政策一方面关注流动中教师的切实需要，在制定政策和方案时充分考虑到教师在流动中存在的经济、生活、语言文化等方面的现实问题，并通过具体举措扫清阻止教师合理流动的阻碍；另一方面，教师流动的过程开放透明，体现了教师的自主性。欧盟政策指引下的教师流动不是自由流动，也不是简单的强制性流动，这些流动具有明确、公开的申请流程，且由教师自主申请。

　　第三，教师流动的方式和对象多样灵活。欧盟的教师流动不局限于现任教学人员，同时针对师范生、非教学人员等不同人群，这使得交流更加深入，而师范生的流动也为教师流动带来了更大的活力。

　　【参考文献】

　　[1]European Commission(2010). Europe 2020: A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth. COM(2010)2020. Brussels.

　　[2]Resolution of the Council and of the Ministers of Education, Meeting within the Council, of 9 February 1976 Comprising an Action Programme in the Field of Education. Official Journal C 038, 19/02/1976, pp.1-5.

　　[3]Commission of the European Communities(1993). Green Paper on the European Dimension of Education. COM(93)457 Final, Brussels, p.9.

　　[4]European Commission(2008). Erasmus: Mobility Creates Opportunities European Success Stories. Luxembourg.

　　[5]European Commission DG EAC(2006). Mobility of Teachers and Trainers(Final Reports). In Study on Key Education Indicators on Social Inclusion and Efficiency, Mobility, Adult Skill and Active Citizenship. 2005-4682/001-001 EDU ETU. p.96, 96, 6, 96, 108.

　　[6]Commission of the European Communities(2007). Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Improving the Quality of Teacher Education. COM(2007)392 Final, Brussels, p.12.

　　[7]Smith, J.(1992). The European Teaching Force: Conditions, Mobility and Qualifications. International Review of Education, Vol. 38, No. 6, pp.641-657.

　　[8]Council of the European Union(1992). Treaty on European Union. http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/-11992M/htm/11992M.html, 2010-03-27.

　　[9]Council of the European Union(2008). Conso-lidated Versions of the Treaty on the Functioning of the European Union. Brussels.