对中长期教育发展规划若干问题的思考

　　【内容提要】规划纲要应准确把握新阶段教育的新特征，科学确立发展的新目标，充分估计人口变化带来的新问题，在价值取向上着力体现教育主体维度，在发展方式上着力体现内涵发展，在政策方向上着力体现公平，在改革重点上着力破解矛盾的深层维度。

　　【关 键 词】规划纲要/阶段特征/发展目标/人口因素

　　【作者简介】徐广宇，南开大学哲学系。（天津 300071）

　　目前，国家正在组织力量研究制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，这是未来十几年指导我国教育改革与发展的纲领性文件，因此也得到社会各界的广泛关注。本文试就纲要涉及的若干问题进行探讨，仅供决策者参考。

　　一、规划纲要应准确把握新阶段教育的新特征

　　经过多年的改革发展，中国教育正处在一个新的起点上，进入了一个新的发展阶段，具有不同于以往教育的鲜明特征。

　　从价值取向上看，新阶段教育应着力体现教育主体维度。教育归根结底是人的教育。以往教育对人的主体性维度关注较少，要么政治价值观占主导，要么社会价值观点主导，教育本体价值问题始终游离于教育目标之外。当今教育不仅要体现外在功能，更要促进人的内在发展，新的规划纲要在对教育本体价值体认上，理应表达出应有的理解和作为。

　　从发展方式上看，新阶段教育应着力体现内涵发展。多年来我国教育发展的一个核心目标是加快教育普及，在这一目标引领下，我国由人口大国变为人力资源大国，人均受教育年限提高到8.5年。然而，有学上的矛盾基本解决后，上好学的矛盾日益突出，因此，规划纲要在强调教育普及的同时，应着力解决水平问题，让更多孩子享受到优质教育，加快实现由人力资源大国到人力资源强国的转变。

　　从政策导向上看，新阶段教育应着力体现公平性。教育公平是社会公平的基础。虽然目前我国实现了免费义务教育，但教育机会不均等和非均衡协调问题还普遍存在。比如，全国普通中学生均教育经费支出最高与最低的省市之比是6.2:1；农村小学和初中生均教育经费支出，分别是城乡平均水平的87%和82%；农村小学和初中专任教师中，本科以上学历的比例比城市分加低21和38个百分点。新的纲要有理由把教育公平性作为基本价值取向，通过科学发展促进教育公平，用惠民政策保障教育公平。

　　从改革的侧重点看，新阶段教育应着力破解矛盾的深层维度。我国教育在短时期内实现了历史性跨越，也必然会伴随着不少新的问题，改革难度明显加大。比如，近一个时期民办教育问题增多，反映出办学体制改革的不完善和不规范；义务教育免费后，由于经费保障机制在一些地方难以落实，带来新的办学经费不足问题；推行多年素质教育，学生课业负担仍然十分沉重等等，所有这些都需要在新的纲要中有所体现并逐步加以解决。

　　二、规划纲要应科学确定教育发展的新目标

　　规划纲要将确立到2020年的教育发展目标。按照党的十五大提出的关于2010年、建党一百周年和新中国成立一百周年“新三步走”的目标要求，2020年是现代化建设的第二步，其目标是要全面建设更高水平的小康社会。那么，2020年教育发展的目标应该怎么确定？对于这个问题，目前有三类不同观点：

　　一种观点认为，作为社会整体发展目标的组成部分，教育目标应与社会整体目标相一致，在称谓上应该称作“全面建设小康社会的教育目标”。其理由是：党的十六大报告从经济、社会、文化各方面，对全面建设小康社会目标进行了系统描述，其中专门提出“形成比较完善的现代国民教育体系”，“人人享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”党的十七大报告又对全面建设小康社会的教育目标提出新要求，提出“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。”这些要求是与全面建设小康社会目标合为一体的，因此教育不论是在称谓还是在内涵上都不宜再出新词。

　　第二种观点认为，2020年规划纲要应明确提出“初步实现教育现代化”。因为确立这一目标既必要，也有可能。从教育与社会发展的关系看，教育具有先导性、全局性和基础性，国家要实现现代化，教育必须率先实现现代化，教育必须适度超前全面建设小康社会整体发展的目标。从外在需求看，要办好让人民群众满意的教育，也应该加快实现教育现代化步伐。从可能性上看，我国经济的持续发展可望对教育提供更大的支持，加上受教育人口总体呈现下降的趋势，为初步实现教育现代化提供了可能。持这种观点者尽管在对初步实现教育现代化内涵和标准的理解上还不尽相同，但普遍认为应强化教育优先发展的政策理念。

　　第三种观点认同教育适度超前全面建设小康社会整体目标的看法，但在称谓上不赞同“初步实现教育现代化”这种提法。因为现代化是个动态过程，初步实现教育现代化并没有一个统一的标准，建议采用“教育现代化程度明显提高”类似表述。

　　本人建议采纳第二种意见，在规划纲要中明确提出到2020年初步实现教育现代化的目标。其必要性和可行性分析已经比较充分，关键是要明确内涵与标准。

　　据有关研究表明，到2010年我国主要教育指标将达到同期发展中国家的先进水平，在这个基础上，再经过十年的努力，达到同期中等发达国家的基本发展水平，确立这样一个目标是比较适宜并完全有可能实现的。所谓“基本发展水平”，就是要达到中等发达国家底限发展基准，我们把这个目标界定为“初步实现教育现代化”。根据中科院现代化战略研究课题组对中等发达国家的界定，预计到2020年这些国家教育发展的主要可测量指标的最低水平为：学前教育毛入学率超过70%，而目前我国是45%（联合国教科文组织公布的2007年度全民教育全球监测报告显示，目前发达国家和转型国家是73%，发展中国家平均为32%）；义务教育完成率在97%左右，目前我国超过95%；高中阶段毛入学率超过85%（欧盟提出2010年高中阶段教育完成率至少达到85%），我国目前是60%；中小学教师平均受高等教育年限在3.5年左右，而目前我国大体在2.5年左右；小学平均班级规模小于30人，目前我国30%的班级在45人以上。可见，要实现这样的目标，任务还十分艰巨。当然，初步实现教育现代化还不仅仅限于这些指标，还有一些不可测量的指标，比如教育观念的现代化、学生创新精神和创新能力等，从某种程度上说，这些反映人文发展水平的指标更能反映教育现代化的本质，应该成为这次纲要规划的重点。

　　需要说明，“初步实现教育现代化”与“基本实现教育现代化”在现代化程度上还有所不同。根据我国现代化建设的“三步走”战略，到本世纪中叶，达到世界中等发达国家发展水平，基本实现现代化。这表明基本实现现代化的总体要求是达到世界中等国家发展水平（平均发展水平），而初步实现现代化则是达到世界中等发达国家基本发展水平（底限发展水平），也就是刚刚进入中等发达国家的基本门槛。

　　三、规划纲要应充分估计人口变化带来的新问题

　　未来十几年人口因素的变化，是任何一项规划都必须面对的重要问题。对教育而言，人口变化主要来自三个方面：

　　一是，从全国总体情况看，学龄人口呈现略有下降的趋势。据测算，到2020年，小学学龄人口将减少680万左右，减少量占目前在校生的6.3%；初中学龄人口将减少2400万左右，减少量占目前在校生的40%；高中阶段学龄人口将减少2000万左右，减少量占目前高中阶段在校生的50%。学龄人口的变化给教育发展带来新机遇。一方面，受教育人口的减少缓解了教育财政压力，有利于巩固“普九”成果，并加快普及高中阶段教育；另一方面，有利于实行小班化教学，对提高基础教育质量和办学水平非常有利。需要强调的是，未来十几年是加快城镇化进程的关键时期，到2020年我国城镇化水平将达到55%，因此特别要注意一些地方打着生源不足和规划城镇布局的旗号，借机削减各级各类学校规模，从而造成教育资产的流失。事实上，随着人口政策的调整和人口峰值的波动，学龄人口还会出现回调，2010年之后小学学龄人口回升问题首先出现。因此，在规划纲要制定中，应对学龄人口变化引起的相关问题予以格外关注。

　　二是，从学龄人口构成看，流动人口子女入学将对城市教育带来很大压力。与全国学龄人口总体下降情况有所不同，一些城市由于流动人口集聚带来学龄人口增加的问题。据有关统计，2010年义务教育学龄段的务工农民子女可能达到1600万左右，其中跨省流动的约600多万。随着农村土地流转政策的实行，预计到2020年这个数字仍会有较大幅度增加。目前，北京流动人口子女有40万，其中小学在校生中流动人口子女占40%；上海有38万，占城市在校学龄人口的30%以上；天津有近14万，占城市在校学龄人口的16%；重庆有20万（部分属于本市进城农民工子女），占城市在校学龄人口9.2%。流动人口的流人地多集中城郊结合部，有的区县非户籍学生占在校学生的60%以上，再加上这些地区面临小学入学和人口出生的小高峰，造成校舍和师资的高度紧张，也给当地教育财政带来很大压力。此外，由于流动人口具有较大的流动性和盲目性，给教育规划和资源配置造成一定困难。

　　鉴于非户籍学生入学涉及受教育权和教育公平这一根本性问题，建议新的纲要一方面要进一步强化“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主”的原则，另一方面也应切实考虑流入地在接纳流动人口子女入学方面的实际能力，明确提出中央财政和省级财政以转移支付或者购买教育券形式，对流入地给予适当比例的补贴，分担这些地方在财政和资源配置方面的困难。同时，适度超前规划义务教育后非户籍适龄学生的教育途径，防止带来新的社会问题和不安定因素。

　　三是，随着劳动年龄人口和老龄人口的增加，终身教育体系建设将由理念层面进入到实践操作层面。预计到2020年，我国人口将达到14.6亿左右，其中25岁至64岁劳动力人口增加近1亿，达到8.25亿左右，继续教育的任务非常艰巨。此外，我国从1999年开始进入老龄化社会（65岁以上人口超过总人口的7%），2006年的人口抽样显示，全国65岁以上人口比例已经上升到9.2%，在一些中心城市老龄人口比例更高，北京达到11.2%，天津是10.6%，上海则达到14.4%。由于老龄人口的迅速增加，老龄人教育问题日益突出，而目前的基础设施和服务条件难以满足发展需要。

　　如果说过去几年我国教育工作的重点，是以素质教育为主题，落实“普及和巩固义务教育、大力发展职业教育、着力提高高等教育质量”三大任务，那么未来十几年还有一项十分重要的任务就是要“完善终身教育”，形成“一个主题”、“四大任务”，从而将伴随一生的终身教育真正付诸实践。建议这次纲要重点解决三个问题：(1)理顺管理体制。目前对终身教育和学习型城市建设没有一个明确的管理体制，宣传部门、文明办和教育、劳动等部门似乎都在管，但由于责任不甚明确，使得这项工作在很大程度上处于无序状态，建议尽快明确体制和相关部门责任。(2)明晰体系构成。根据国内外经验，该体系建设应立足以国民教育体系为依托，以企事业单位继续教育和岗位培训为重点，以在职学习提高为主体，充分发挥现代远程教育的优势，形成职前教育与继续教育相互衔接、普通教育和职业教育相互沟通、有组织教育与自主学习相互补充的发展格局。(3)落实保障机制。一方面要梳理并切实落实已有的政策（比如，地方政府人均1元钱用于社区教育；企业要拿出一定经费专门用于人员培训等），另一方面要把终身教育体系设施建设、人员配备、运行经费等，切实纳入政府公共服务和社会保障范围。

　　【参考文献】

　　[1]中国教育统计年鉴（2006年）[M].人民教育出版社，2007.

　　[2]中国教育经费统计年鉴（2007年）[M].中国统计出版社，2008.

　　[3]中国统计年鉴（2007年）[M].中国统计出版社，2007.