代表实质上有权是人大改革的方向

张爱军 孙贵勇

内容摘要 中共的十八届三中全会提出， “要推动人民代表大会制度与时俱进”，体现与时俱进的核心和基本方向是人大代表在实质上有权。中共的十八届四中全会提出， “要全面推进依法治国”，通过理顺执政党与人大关系、提高立法质量、优化民主与效能、强化人大监督等关键环节把人大代表的权力落到实处，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象，从根本上提升人民代表大会的地位，充分发挥人大制度在人民群众当家作主方面的引领作用。人民代表大会制度的改革与完善对于建立社会主义民主制度，走中国特色社会主义民主道路，确立社会主义民主理论自信、民主制度自信、民主道路自信等有十分重要的理论意义和实践意义。

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关键词 人民代表大会制度人大代表民主政党 实质上有权

作 者 张爱军，辽宁师范大学政治与行政学院教授、博士生导师、网络政治研究中心主任；孙贵勇，辽宁师范大学政治与行政学院博士生。 (辽宁大连116029)

基金项目 教育部哲学社会科学重大课题委托项目“中国特色协商民主目标体系与发展路径研究” (14JZDW003)

没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的政治现代化。民主即人民的权力，它分为直接民主和间接民主。直接民主是基础，间接民主是保障。没有直接民主，间接民主就是无本之木，无源之水。没有间接民主，或者通过公决式民主取代间接民主，巨型国家的民主就会陷入瘫痪状态，甚至会成为完美的暴政。无论直接民主还是间接民主，都必须做到让人民和人民代表在实质上有权。

人民代表大会制度是间接民主的中国化形式，是中国根本的政治制度和政权组织形式，对于保障直接民主具有决定性作用。但由于制度设计缺陷、党政权力界线不清等原因，我国人大的宪法职权并没有得到有效落实，人大的功能并没有得到充分发挥，在不同程度上“出现人民形式上有权、实际上无权”的现象。随着我国经济体制改革的深入，人民群众自由、民主、法治意识的增强，都对我国的人民代表大会制度形成冲击和挑战，迫切要求我们加强顶层设计，加快人民代表大会制度改革的进程和步伐，落实人大代表的实质性代表权。

近年来，学界对人民代表大会制度的研究主要集中在以下几个方面：一是加强人大代表自身建设，主要聚焦于人大代表的代表性、代表结构、代表职业化、履职能力等。二是加强人大选举制度的改革与完善，主要包括选举程序、选区划分、候选人确定方式等。三是对人大监督疲弱的成因、监督职能履行、改革路径等进行有益探索。四是在正确处理党权与国权的关系上提出不同的思路和见解，强调党权与国权的互动关系，而非仅仅是通过党的民主带动人民民主。五是强调把财政权转移到人大上来，使人大在财政上的图章硬起来。六是探索人大竞选的可能性与现实性。

本文在广泛借鉴学界研究成果的基础上，对新形势下的人大制度改革作进一步的思考和探讨，把研究的重点放在人大代表的实质性代表权上。理顺党与人大关系、加强立法机关建设、提高立法质量、增进人大民主、提高运行效能、强化人大监督等方面的改革目的，都是落实实质上的代表权。惟其如此，才能把“人民代表大会制度建设成国家第一制度，使其成为真正的国家根本政治制度，在国家尤其是地方层面释放其应有的政治效应”，使人民代表大会制度真正成为体现和实现人民权力的制度。

理顺党与人大的权力关系

我国的政治生活事实上存在着党与人大的双重领导，党的权力与人大权力相互制衡，存在一定的张力。一方面，接受党的领导是人大必须坚持的一项重要原则。但这种领导与同一组织系统内上级对下级的刚性命令与服从不同，也不是党对人大工作的统揽与包办，而是强调政治、思想上的领导，明确和保证人大发展的政治原则、政治方向。另一方面，对党实施法律监督是人大的一项重要职责。全国人民代表大会作为我国最高立法机关，有权对政党违反宪法和法律的行为进行追究。人大对党实施有效监督，能够督促“党必须在宪法和法律的范围内活动”，实现依法执政、科学执政。由此，党与人大的关系，“在法律制度中，人民代表大会是最高的，党必须遵守宪法和法律，人民代表大会有权监督宪法和法律的实施，对政党违反宪法和法律的行为有权追究。然而，在国家政治体制中，人民代表大会是在党的领导下，人民代表大会要接受党的领导” 。

改革开放以来，中国共产党深刻总结发展社会主义民主正反两方面经验，积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义政治文明，不断“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，但时至今日，在有些地方和干部中， “党委和书记凌驾一切、指挥一切、调动一切（包括凌驾于人大之上指挥人大）” 的思维与动作并不鲜见。在权力的实际运行过程中，党权也始终以有形或无形的方式对人大权力施以影响。“迄今为止，党的意志始终在立法过程中得到了贯彻，全国人大或其常委会从未否决一项已经得到党中央授意的法案，也没有哪一部法律未得到党中央的事先批准却在全国人大或其常委会中通过了。”党在政治中的强势地位和表现，也从另一方面表明人大对党的监督处于弱势状态。这与党长期处于执政地位、我国民主政治发展水平不高等因素有关，也与人大自身建设不足、人大的宪定权威和地位尚未有效确立有关。中国共产党同人民代表大会的关系是中国最根本的政治关系。能否理顺、规范党的领导与人民代表大会制度的关系，科学界定二者之间的权力界线，对推进人民代表大会制度改革，建设名副其实的最高国家权力机关具有重要意义。

1．加强和改善党对人大的领导。同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一” ，对提高党的领导和执政能力提出了要求。为此，必须进一步明确党委的职权范围，真正将党对人民代表大会的领导落实到政治领导、思想领导上来，坚持依法执政，严格依法办事，通过法定程序，使党提出的关于国家重大路线、方针、政策的建议成为具有普遍约束力的国家法律。在人事安排上，既要坚持党管干部的原则，将重要位置的领导干部人选推荐给人大，又要尊重和支持人大的人事任免权，通过人大合法的选举程序产生国家权力机关和政府相关部门的领导人，实现党的组织领导。我国各级人大行使任免权时，总体上依然是等额选举，这样虽然能够保证党委推荐的候选人顺利当选，但却使选举的意义大打折扣，选举只不过成为为党委人事安排提供合法性依据的工具和手段。因此，有必要在推进人大改革中，进一步改进和完善党的组织领导，由党委按照1：2或1：3的比例向人大推荐干部人选，实行差额选举，优中选优，使素质更好、能力更强、水平更高的干部走上重要的领导岗位，既利于实现党的用人意图，又使民主选举回归本意，提高人大的选举地位和权威。

2．赋予党员代表发言免责权。我国宪法明确规定，全国人民代表大会代表和地方人民代表大会代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，为人大代表的发言权提供了法律保障。但对于人大代表中占绝大多数的党员代表而言，其言行还要受到党的纪律约束，中国共产党党章并没有规定党员代表的大会发言具有免于追究的权利，而是规定党员的言行要符合党章要求。在“官本位”思想根深蒂固的当下社会，在党管干部的管理体制下，出于对仕途前程的畏惧和担忧，不少党员领导干部不能开诚布公、畅所欲言，恐因发言不当使党组织对自己的忠诚度和能力水平产生怀疑，从而无法真正履行人大代表权利。基于此，有必要对党章及相关法律予以修订，从党的纪律角度赋予具有党员身份的人大代表发言免责权，使之能够在人代会上敞开心扉，知无不言，言无不尽。

3．逐步降低党员代表的比例。从我国人大代表结构来看，党员代表人数占代表总数的80%左右，所占比例偏大，代表结构不够合理，不利于人大功能的发挥。对此，可借鉴中国共产党在陕甘宁边区抗日根据地政权建设的经验，按照“三三制”原则对代表结构进行调整和优化，其中三分之一名额由共产党委任，三分之一由工会、妇联、青联等官办民间组织以间接选举的方式产生，剩余的三分之一由选民直选。通过前两种方式产生的代表基本都是共产党员，可以保证党员代表的比例至少达到60%，在人数上占绝对多数，从而确保党的执政地位和党对人大的领导。人大代表比例结构的调整，会进一步推动党的自身建设，不断加强和改进党的领导方式，推进党权的法制化和程序化进程，提出更加科学严谨并体现各方利益的方针政策，保证党的主张能够在人代会的政治博弈中顺利实现。

4．制定出台《政党法》。政党政治是现代政治的重要特征，政党也是参与政治生活的重要主体。政党政治应纳入法制轨道，实行依法执政。我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，在现有法律框架内，只有现行宪法在序言和总纲部分对政党和政党制度作了原则性规定，这与建设社会主义法治国家，坚持依法治党的要求还有一定差距。因此，有必要制定《政党法》，明确政党的法律地位、组织活动原则、职责权限、参与政权的途径方式等重要问题，理顺中国共产党与国家权力机关、行政机关、司法机关及其他社会团体组织的关系，提高党的领导水平和执政能力，保证人大等国家机关及社会团体依法运行。

5．支持人大依法行使权力。中国共产党要不断加强自身建设，坚持依法执政、科学执政，尊重宪法赋予全国人民代表大会的各项职权，全力“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”，不得干涉人大表决通过的决议、法律或政策。要加强人大对党的监督权力，进一步完善《监督法》，充分运用人大及其常委会的质询、专项调查、撤销不当决定和罢免等权力，监督一切违反宪法和法律的行为，并逐步建立责任追究制度，解决以言代法、以情枉法、以权压法等问题。

大力推进科学立法、民主立法

现代国家普遍采用代议民主的政治形式。国家立法权由代议机关执掌，并成为其一项重要职能。我国的人民代表大会制度是代议民主的一种具体形式，全国人民代表大会及其常务委员会共同行使立法权。改革开放以来，一方面，全国人大及其常委会制定了大量法律，覆盖了政治、经济和文化生活等各个领域，把我国从一个法律匮乏的国家建设成为社会主义法制国家。但另一方面，由于立法的科学化、民主化建设不足，立法质量还不高，与建成现代法治国家对立法工作的要求还有较大差距。对此，新一届中央领导集体明确提出在推进人大制度改革中，“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护” 。

1．提高立法质量，要加强立法机构建设。我国立法权由全国人大及其常委会共同行使，所通过的法律也都是最高层次的法律。在二者的立法权限上，我国《宪法》和《立法法》规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，但没有明确“基本法律”和“其他法律”的具体范畴，二者之间权力界限模糊，存在着立法权冲突，一些本属于全国人大立法范畴的基本法律却由人大常委会制定通过。从立法实践上看，立法权的行使主要集中在全国人大常委会，而不是全国人大全体会议。全国人大常委会“是立法权的机构性表现，是立法机关中的实际立法机构”。全国人大之所以很少行使立法权，一个最为主要的原因就是代表规模太大，会期过短，议程太多，不具备对法律草案进行审议、辩论的条件，难以保证立法质量。因此，我们认为要提高立法质量，首先要理顺全国人大及其常委会之间的关系，加强立法机关的科学化建设。

(1)赋予全国人大常委会以完全的立法权。长期以来，全国人大常委会主要承担着创制法律的职能，对法律议案的提出、法律起草、审议、辩论等都形成了比较规范的程序和较为成熟的做法，加之其组成人员中有较多熟悉法律事务的专业人士和深谙法律的专家，由常委会行使完全立法之职权，更有利于提高法律的质量。而改革后的全国人大会议也能有更多的时间和精力行使选举、听取审议工作报告、审查国民经济和社会发展规划、审查预算决算等职权，提高相关职权行使的质量和效果。事实上，如此调整和设置立法权亦有史可鉴。1947年南京国民党政府颁布的《中华民国宪法》，依照孙中山的“权能分治”的理论设计，规定由人民选举代表组成的国民大会行使政权，但鉴于代表人数太多，不便于行动，只赋予国民大会以选举罢免总统副总统、修改宪法、选举产生行使治权的五院（行政、立法、司法、监察、考试）等职权，而将立法职能完全交由立法院行使。

(2)推进人大常委会成员的职业化建设。政治职业主义是西方代议制民主所遵循的一项重要规则，要求议员专职化，具有较高的道德素养和知识素养，避免议会的平庸化。我国人大常委会成员中，还有相当比例人员在社会团体、企事业单位担任职务或从事其他职业，不能做到安心履职、专心奉职，把主要的时间和精力用于创制法律、审议议案、组织调研等职责上，不利于提高常委会的工作效能。为此．必须积极推进全国人大常委会委员的专职化，进一步提高委员的道德素养，优化知识结构，选举吸纳更多精通法律、经济、财政知识的专业人士担任人大常委会委员和专门委员会委员，提高他们的履职能力。同时，适度扩大常委会规模。第六届至第八届全国人大，其常委会组成人员的名额均为155人，第十届增至175人，并保持到现今的第十二届全国人大的常委会。这样的规模，效率较高，但代表性不足，应考虑适当增加委员人数。

(3)限制人大常委会委员长会议的权力。我国《宪法》和《全国人大组织法》规定全国人大常委会委员长会议的职权是，“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”，具体为“决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；指导协调各专门委员会的日常工作和处理常务委员会其他重要日常工作”。可见，委员长会议所处理的“重要日常工作”应是面向常委会的重要服务性和事务性工作，而不是让其介入到权力运行的过程中，成为权力链中的一链。但《立法法》和《常务委员会议事规则》却赋予委员长会议以提出法律案和决定法律案是否列入常委会议程的权力，并可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。而俭国人大组织法》列出的有权向常委会提出议案资格的，并不包含委员长会议。这些权力的行使显然已经超出了“重要日常工作”的范畴，呈现出权力扩张的轨迹。委员长会议已经成为“全国人大常委会中实际的决策中心”，“正在变成一个中国政治生活中的实权组织”。为此，要尽快组织修订《立法法》、《常务委员会议事规则》等法律，对委员长会议的权力进行调整，使其职权回归到宪法限定的“处理重要日常工作”的范畴。

2．提高立法质量，要推进立法民主化。推进立法民主化，就是坚持开门立法，扩大人民群众参与和监督立法活动的广度与深度，采取各种形式广泛听取公众意见，充分反映民意，广泛集中民智，综合考虑不同社会群体的利益和意志，在此基础上，制定出为社会普遍遵守的良法、善法。“民主立法绝不仅仅是一个简单的民意征集过程，更是一个利益各方在公开、透明的民主程序中进行利益表达、碰撞和协调，进而实现不同利益在立法中得到合理或均衡体现的利益博弈和平衡过程。”

我国虽然已经建立了民主立法的制度框架，但在立法实践中，还存在一些亟待解决的问题。一是民众的立法参与率低。立法机关广泛听取意见不够，特别是对法律涉及的相关利益群体、法律专家、相关部门的意见听取得少，结果法律考虑得不全面，在颁布后引起争议和质疑，甚至法律之间相互冲突的情况。二是立法公开程度不够，包括立法性文件和立法过程的公开。民众对立法信息的了解和掌握滞后，不能及时参与到立法过程中，也无法对立法人员和立法过程进行有效的监督。对此，必须在今后的立法工作中不断加以完善和改进。

(1)落实立法听证。立法听证是立法民主的一种具体体现形式，目的是让法律专家、学者以及与法律法规有利害关系的社会公众参与立法工作，对即将出台的法律法规提出不同意见和质疑，为立法机关进一步完善法律条款和内容提供参考和依据，从而提高立法质量。立法听证是现代法治国家普遍设立的一项制度，“体现的是一种程序正义，它的价值理念是力图通过程序正义进而实现实质正义”。我国《立法法》第三十四条规定，对列入常务委员会议程的法律议案应当听取多方面意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。但这种规定仅是原则性的，在实践操作的过程中缺乏统一的标准。因此，我们应加快推进立法听证的制度化进程，制定出台专门的立法听证制度，规范立法听证的范围、主体、程序以及效力等内容。立法听证要普通化而非特殊化，真正让普通公众参与其中。在新形势下，要积极尝试建立网络立法听证制度，利用互联网、微博等媒介广泛征求网民意见，扩大立法听证的范围。要建立听证意见反馈制度，对相关意见采纳情况通过公共媒体进行说明，并向其本人反馈，以增强听证的效果和有效性。

(2)推进立法公开。法律法规与公民的切身利益密切相关，公开立法有力保障了公民对立法过程、法律内容的知情权和参与权。公开立法首先是对立法文本公开，包括与立法有关的草案文本、背景资料、会议议事及发言纪录等，以方便公众查阅。其次是对立法过程公开，在立法会议现场设立旁听席，允许公民申请旁听，通过电视、网络、报纸等媒体对立法会议进行直播或报道，向社会公众展示立法机关审议法律的全过程。公开立法的过程是公众了解人大工作、监督代表行使权利的过程，也是公民了解法律、学习法律，进而遵守法律的普法过程。此项改革简单易行，不存在改革风险，应尽快付诸实施。

兼顾人大的民主与效能

民主与效能是代议制民主无法回避的两大要素。在代议制框架下，“民主”用以衡量公民的政治参与程度，参与度越高，则民主性越高。“效能”用以衡量代议民主的运行效率，代议机关越精简，决策力越强，则效能越高。可见，在代议民主的政治体制中，民主与效能之间存在着矛盾与冲突。过于追求民主，盲目扩大公民参与，就会降低代议机关的运行效率，甚至会陷于瘫痪状态。反之，片面追求效能，过度缩小民主规模，就会使代表性不足，无法充分代表民意。因此，平衡好民主与效能的关系，构建一种有效率的民主是代议制民主所要达到的理想状态。

1．改革选举制度。选举制度是现代民主制度的基石。人大代表选举制度是人民代表大会制度的前提和基础，也是影响其民主与效能的重要因素之一。多年来，我国人大代表选举制度在扩大直选范围、改进候选人提名方式、实现城乡按同比例选举等方面取得了较大进展，体现了民主化的发展方向，但依然有较大的改进和提升空间。

(1)设立中性的选举组织机构。在我国，人大代表选举工作接受同级或上级人大常委会领导，由各级人大常委会直接参与或控制，选举过程、选举结果缺乏公开性、公正性和透明性。鉴于此，我们建议从地方至中央，都要设立独立常设的选举委员会，委员会委员采取回避制度，由各党派推荐人员和无党派人士组成，并经同级人民代表大会任命后生效。选举委员会负责选举计划制定、选区划分、代表名额分配、代表候选人资格审查、组织选举、选票统计、选举结果公布等各选举环节工作的实施。选举委员会由不同党派人员组成，代表着不同利益，形成了相互监督制约的机制，能够有效保证选举结果的公正性。

(2)扩大直选范围。我国实行的是直接选举与间接选举相结合的选举制度，县以上人大代表都是通过间接选举的方式产生的，意味着越高层级的代表与基层选民的距离和感情越为疏远，代表力愈加孱弱，民主性愈显不足。针对于此，可适度扩大代表的直选范围，按照前文确定的人大代表名额分配的“三三制”原则，将其中的三分之一名额由公民进行直接选举。具体操作中，可先行试点，选择某一省份作为人大代表的直选选区，做好相关宣传发动、选民培训等工作，及时总结选举经验，视选举效果逐步推广到其他省份。

(3)科学划分选区。我国城市选举按居住地和工作单位划分选区，但以单位选区为主。由于单位选区存在上级与下级、同事与同事、代表与单位利益等多重复杂关系，选举过程易被操控，难以做到自由平等的选举。而以居住地划分选区具有明显优势：一是居住在该选区的居民对选区状况较为熟悉和了解，在子女教育、道路交通、环境建设等方面有共同的利益基础和利益诉求。二是选区居民之间都是平等关系，选举活动不易受到外界干扰，选民能够感受到民主富含的自由平等精神和选票的分量与价值，也更易于调动他们参与民主政治生活的热情，激发民主的活力。

(4)提高选举的竞争性。竞选是选举的应有之意。“民主需要竞争，没有竞争的民主是没有活力的，甚至是形式上的民主。”一直以来，我国人大代表选举体现为“确认型选举”，竞争性不足，不利于人大制度的民主性建设，有必要实行实质性的竞选，让参选候选人之间展开公开、公平、公正的竞争。在制度设计上，要允许候选人为竞选进行宣传，通过媒体发布竞选演说、刊登竞选广告、制作发放宣传海报等。选举委员会要组织选区选民与候选人见面，由候选人发表竞选演讲，接受选民询问，回答选民提出的问题。选举中，要严格候选人的资格审核和监督，确保其提供的竞选材料、发表演说内容的真实性。要落实秘密投票原则，设立秘密写票间，让选民在不受干扰的情况下以不记名的方式做出理性的选择。要改进计票环节，规范计票程序，增强计票环节的透明度，避免人为干扰和操纵选举结果。

2．完善人大代表制度。人大代表是构成人大的重要组成部分。人大代表能力素质的高低，直接影响人大的运行效能。目前，我国的人大代表制度很不完善，人大代表的专职化、专业化和事业化建设还有待加强。

(1)明确代表候选资格。人大代表肩负的重要职责要求其应该具有丰富的知识和社会经验，具有较强的社会活动能力和参政议政能力。为此，有必要对《选举法》进行修改完善，提高参选人大代表的门槛条件。首先，人大代表候选人必须具有中华人民共和国国籍，对改变国籍的人大代表要立即终止其人大代表资格。其次，人大代表候选人年龄资格提高到30周岁，使其具备一定的知识水平和社会经验。再次，选民竞选所在选区人大代表，要在参选前有连续5年以上的居住时间，以保证其对当地的民情民风及选民的利益诉求较为熟悉。

(2)缩小代表规模。全国人民代表大会有代表2800多人，规模庞大，成本高昂，议程满满，对所议问题难以深入到底，只能“点”到为止。因此，要提高人民代表大会的效能，必须下决心削减人大代表的数量。代表规模的确定，既要考虑代表的广泛性，又要考虑决策效率。世界上绝大多数国家议会的议员数在300人以下，超过500人有16个议会，其中13个是两院制议会。 鉴于我国地域广阔，人口较多，可以将全国人大代表的数量控制在600人左右，地方人大代表数量也要按比例减少。在选区划分上，实行单选区制，每一选区分配一个代表名额。少数民族代表要予以保证，每个少数民族至少应有一名代表。

(3)加强代表专职化、专业化建设。要提高人民代表大会的效能，必须推进专职代表制，加强代表职业培训，包括国外议会的机构设置、运作程序、法律知识、提案撰写技巧、与选民沟通技巧、资料查阅、信息获取等内容，改善代表的知识结构，提高其独立、科学、理性的参政议政能力。密尔认为，代议制政府最易于产生的危险就是“议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分”。

3．完善会议制度。人民代表大会以召开会议为主要工作形式。会议制度健全和完善与否，直接关系到人民代表大会职权的行使和功能的发挥。目前，我国人民代表大会制度在会期安排、议事方式等方面的设计有待加以改进。

(1)延长会期。我国全国人民代表大会每年3月份召开，会期15天左右，即使加上全国人大常委会的开会时间，全年的会期也不足60天。而会期如此之短，审议事项如此之多，包括立法、预算、人事任免及其他重大事项，代表们根本没有足够的时间进行深入思考和讨论。因此，要提高人大效能，措施之一就是改变会议安排，延长会期，将人大会议由现在每年召开一次改为两次，分别在春季和秋季召开，每次会期60天，使代表有足够的时间对议案进行研讨和辩论，做出审慎的决策。此项改革宜在人大代表缩减至适当规模后开展。

(2)改革议事方式。目前全国人大代表发言的主要平台，是以行政区域划分的代表团会议和小组会议，全体大会上基本不安排代表发言程序。这种“蜂窝状”的议事结构、议事方式以及受现有制度的约束，影响了议事效果和人大作用的发挥。大会发言是增强代表责任意识，促进代表之间相互交流，形成辩论机制，减少决策失误的有效形式。因此，在对人大议事方式的改革上，应该以大会发言和辩论为主要形式，减少代表团和小组的活动次数。人大改革初期，鉴于人大规模庞大，为保证会议效率，可对大会发言作出相应的规定，包括发言资格的取得、发言时间以及就同一议题的发言次数等。待人大会期、代表专职化、代表人数等改革到位后，要保障代表充分行使大会发言权利，自由发言、自由辩论，但在发言时间及发言次数上还要有所限定。

强化人大监督职能

我国宪法赋予人大最高法律效力的监督权力，以保障宪法和法律的有效实施、“一府两院”权力的正确行使。监督权在我国人大的权力结构中占有特殊地位。毫不夸张地说，人大的监督权比其他几项权力都更为重要。因为只有监督权得到充分落实，才能保证其他权力不被滥用，才能从根本上保障公民的合法权益不受侵犯。但在实际运行中，由于受到体制、机制、动力等因素的制约，监督权呈虚化状态，成为人大工作中相对薄弱的环节。我们要建设社会主义法治国家，保证权力的行使合法合宪，就必须加强人大的监督权力，树立人大的监督权威。

1．加强财政监督。在西方国家，议会普遍掌握财政权，政府提出的财政预决算、赋税等法案，只有经议会审议通过后方可付诸实施。我国宪法赋予全国人民代表大会及其常委会财政监督的权力，但在具体执行过程中由于制度设计安排得不够合理，致使人大财政监督权力虚置，监督流于形式。

要改变这种状态，一是如前文所述，调整会议召开时间，延长会期。比如，秋季会议的主要议题是审查年度计划和预算执行情况并作必要的修改调整，讨论下一年度计划和预算草案；春季会议则对年度国民经济和社会发展计划及财政预算进行审议批准。如此，便可将政府的“钱袋子”牢牢掌握在人大手中。

二是将国家审计局和监察部划归人大领导。审计和监察应当是人大最有效的监督手段。从权力制衡角度分析，作为监督政府履职情况的监察审计机关，应独立于政府之外。而在我国，二者均隶属于国务院，缺乏监督的独立性、权威性和有效性。为此，有必要将国家监督和审计机关从政府序列中剥离出来，接受人大领导，直接向人大负责，其组成人员应为精通财政的专家，并经人大选举任命，协助预算委员会做好财政预算工作，加大对政府财政收支的监督力度，保证国家和地方财政资金得到合理支配和使用，强化对权力的监督和约束。

2．实行违宪审查。违宪审查是国家权力过程中的一种纠错机制，是由特定机关按照法定程序审查判断立法、行政机构制定的法律法规和特定的主体行为是否合宪，并做出相应处理。综观世界各国，对违宪审查权的设置主要有三种模式：以美国为代表的法院模式、以英国为代表的立法机关模式和以德国为代表的宪法法院模式。我国是典型的由立法机关行使违宪审查权力。全国人大及其常务委员会既立法又审查所立之法是否违宪，存在着“立法机关自己审查自己”同体监督的困境，使审查失去了实质性的意义。事实也证明，人大及其常委会至今没有行使过违宪审查权力。违宪审查制度对建设民主法治国家的重要性是不言而喻的。对此，可以在人大内部设立一个与人大常委会平行的宪法委员会，专施宪法解释和违宪审查之权力，并对全国人大常委会及其以下的所有国家机关实行宪法监督。

3．建立弹劾制度。弹劾制度是指由立法机关对公职人员犯罪或有严重失职行为进行控告和制裁的制度。建立弹劾制度有助于监督公职人员的权力行使，维护立法机关的监督权威。我国要建立弹劾制度，在具体操作上，可由一定数量的人大代表对国家行政、司法和检察机关失职、渎职的公职人员提出弹劾动议，提交人大下设的弹劾工作委员会审查，由委员会抽调人员对审查通过的弹劾案进行调查取证，将弹劾调查报告以控告的方式提交人大审议表决，并允许被弹劾人在会上进行申辩或提出申辩材料。经人大审议表决，一旦弹劾成立，人大应立即做出决议，对被弹劾人进行罢免。

总之，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要发挥人民代表大会的作用，必须对人民代表大会进行技术层面的改革，这对于建立社会主义民主制度，走中国特色社会主义民主道路，确立社会主义民主理论自信、民主制度自信、民主道路自信，建设社会主义政治文明等具有十分重要的意义。

编辑 李梅