加强党内监督，管住党政“一把手”

加强党内监督，管住党政“一把手”

蔡霞，中共中央党校党建教研部教授、博士

党内严重的贪腐现象不单纯是官员个人的品质问题，我们无法回避和否认其中的制度性原因。就此，正面审视党的“领导体制”和“工作机制”所存在的弊端，加强党内监督，管住党政“一把手”权力，是深化党自身改革，由领袖治党转向制度治党的基本路径之一。

当前“领导体制”和“工作机制”存在弊端

1949年以后，中国共产党全面掌握了国家权力，在国家和社会生活中处于主导支配性地位。由于对现代国家民主政治体制机制的研究很少，长期以来把领导与执政混为一谈，逐步形成了党国一体的“领导体制”。“领导体制”实质上是国家的政治权力结构：国家系统的权力集中于党，党直接或者间接操控国家机关。政府对社会实行全面控制，将社会的一切资源掌握在政府手里，最终是各级党组织垄断资源。以“领导”理解和取代“执政”，自然在国家生活中以政治权威为最高权威，法律服从和服务于党的政治意志。由此，这样的“领导体制”，使党在国家政治结构中偏离了政党本原的位置，高居于国家和社会之上，对国家和社会形成了最根本、最内在的控制关系。

与此相关联的则是展开具体权力运作的“工作机制”。1949年以后，党习惯于领袖治国、政策治国、运动治国，长期忽视法治建设。直到1997年中国共产党的第十五次全国代表大会才提出“依法治国”，2012年党的第十八次全国代表大会后，总书记的讲话中才出现“依宪执政”，但究竟如何做到“依法治国、依宪执政”，则缺乏一系列健全有效的、可实际操作的具体制度和程序。

因而，在目前党的领导体制和工作机制中，在党内，党委的权力实际主要握在书记手里，同级党组织内部无法有效监督制约书记的权力；在国家，地方党委实际掌控政府权力，宪法法律还难以有效规范权力活动，这就使权力在党内党外都得不到有力的监督制约。掌控权力的一些党政“一把手”，很容易将个人意志冠以“党的领导”名义来支配权力运作，他们成为“一言九鼎”、“为所欲为”的“一方诸侯”。于是， “政令不出中南海”，权力意志恣肆妄为、权力活动乱象丛生、权力运作秩序混乱，造成权力失控和权力失序并存，才会产生数额巨大、情节离奇、性质恶劣的超出一般人想象的大面积严重贪腐现象。

正是这种人治而非法治的“工作机制”，既使党员和社会公众难以监督和控制官员手里的权力，也使中央对地方、下级组织以及部门难以控制管束，以至于权力效能低下，社会矛盾冲突都聚焦于党和政府，党、国家和社会的关系紧张加剧，且对话沟通空间日益狭窄，而不得不越来越多地依赖高压维稳。

权力效能低下和大面积贪腐，是领导体制、工作机制严重弊端的结果和表现。在一定意义上讲，坚决进行反腐败斗争，抓“老虎”、打“苍蝇”是必须的，而且现在已经取得很大成绩，今后还会继续下去。但是，只抓人而回避反思制度问题，只对官员个人贪腐行为严厉惩治而不改变权力结构和运行机制，是治标不治本。真正的权力治理应该是深化制度改革，改变权力活动的制度环境，用制度来规范权力掌控者的个人行为。由此，遏制严重腐败，化解各种矛盾冲突，必须进一步深化政治改革，推进法治建设。从中国共产党党内说，必须进一步加强党内监督，管住党政“一把手”。

通过制度建设形成党内监督的实际力量

在目前党内的权力结构、权力运行机制下，相对强而有效的监督和制约力量主要来自于上层，所以党内监督大多是权力主导型的思路。十八大以来无论是中央纪委查处大案要案，派驻纪检组长，还是派出巡视组，基本上还是中央管地方、上级管下级、大权管小权的思路。然而，党内组织层级越多，来自上层的权力效能减损则越多，何况巡视监督毕竟会有空档期和空漏处，而运动式的高压反腐在一段时期内有效，但不可能长期持续。由此，必须把自上而下监督和党内民主监督有机结合起来，通过深化党的制度建设和改革，加强对各级党政“一把手”权力的有效控制。

通过发展党内民主监督制约权力，十六大以来也有许多探索，但是或者形式热闹、实效有限，或者时断时续、难以为继。究其原因在于权力和权利之间的力量对比。权力明显处于强势地位，权利弱势长期存在，权利未能形成制约权力的实际力量。没有实质性力量变化而谈制约权力、管住党政“一把手”，只能是纸上谈兵。而这只有通过制度建设来改变力量对比现状，才能做到。要形成一种实际力量，就必须以制度来调整党内政治关系和规范组织关系，用制度来增强权利的力量，不让权力为所欲为，在一级党组织内部实现对党政“一把手”的有效监督和制约。

加强党内监督需要探索的三个问题

改革开放以来，如何加强党内监督，从上到下都在探索和思考，以往也曾经在民主评议、党务公开、干部述职述廉等方面做过有益探索，近几年来改革和完善党的纪检体制机制，也做了不少创新尝试，我们在充分肯定已有成绩的基础上，再提出以下三个问题进行思考：

1．明确党政“一把手”与“党的领导”的关系。长期以来，在一些地区、单位、部门里， “谁代表党组织？谁代表党的领导？”这个问题事实上模糊不清。由于党内民主不完善，我们习惯性地把党组织与党的“一把手”个人画等号，把党的“一把手”个人看作是党的化身，党的领导人格化，只要是“一把手”说的，都看作是“党的指示”，于是服从党的领导原则常常变成服从某个干部个人。比如，司法领域加强党的领导曾经具体表现为坚决执行主管政法委的周永康的指示。再比如，一些地方报纸是否突出报道当地党政“一把手”，常常被看作媒体是否维护党的领导、与党保持一致的问题。所以，季建业、杨卫泽未被双规查处前，南京市各媒体总是在头版突出位置报道这两个“一把手”。而这样的现象在全国各地比比皆是。

由此必须明确， “党的领导”不能等同于大大小小的“一把手”领导。 “党的领导”在全党即是全党各级组织服从和贯彻执行党的全国代表大会决议，及党中央制定的路线政策和大政方针；在本级党组织范围内， “党的领导”则以本级党代表大会和党委会形成的共同意志——决议和决定来体现，党政“一把手”必须服从本级党代表大会决议和党委会决定。如果超出决议决定的范围，党政“一把手”的意见只能是个人意见，而决不能冠以“党的领导”名义。

2．摆正党代表大会和党委会的关系。必须健全党代表大会制度，充分发挥党代表大会的功能作用。马克思恩格斯和列宁在政党的权力构架上，都明确指出党内只有一个最高权力机关——党代表大会，党的委员会是“受权执行代表大会决议”的执行机关。但由于党章将各级党的代表大会与党委会统称为“领导机关”，含混了党内权力主体机关与工作领导机关的不同地位与功能作用；同时从中央到地方，各级党的代表大会都是五年才开一次，党的代表大会这个各级党组织的权力机关实际被虚化，由此造成将党代表大会对重大问题的最后及最高决策权，与党委会在工作中因执行决议而需要的事务决策权混为一谈，党委会同时掌握着决策权和执行权。并且，在目前党内体制下，党委会还领导本级党的纪检委工作，事实上形成三权合一（决策、执行、监督）的党委会工作机制。这种三权合一就使得本级党组织无法强而有力地制约监督党政“一把手”。

要加强党内监督，就必须明确党代表大会不仅仅是一种会议形式，而是以党代表大会制为核心的体现党内民主集中制原则的制度系统。无论是发展党内民主还是合理配置权力资源，都要考虑逐步将党代表大会实体化。

第一，必须明确规定党委会权限，清楚列出只能由党代表大会讨论决策而党委会无权决定的问题和事项。

第二，恢复党代会年会制，应当明确党委会不能越权取代党代表大会进行决策，凡有关全局、战略、重大事项的决策必须提到党代表大会上讨论，这样党代会就有了实质性内容，不再流于形式而可有可无。

第三，把仲裁党内分歧的权力还给党代表大会。在中国共产党的历史上，从一大到六大，凡是中央委员会内部发生重大分歧不能统一时，都提交党的全国代表大会讨论并最后决定。到党的七大做了改变，把党内最高决策权力放到了党的最高行政领导机构内，尽管这在当时可能具有一定的合理性，但今天看已经非常不合时宜，到了必须改变的时候了。

第四，评议审查党委会的年度工作必须成为党代会年会的一项基本内容。党代会年会评议审查党委会工作，一方面是作为党内权力机关对执行机关的监督，另一方面是党代表代表广大党员监督党的领导机关的工作，党代表要反映党员对党委会工作的意见建议，亦可看作是党员对党内领导干部的监督。

党代会年会对党委会的审查评议，可以考虑以下三个方面为主要内容：一是审查评议党委会执行党代会决议的工作情况和社会效应；二是对党委会工作具体决策及其效果做审查评估；三是审查评议党委会（常委会）制度化运转、制度执行情况，比如评议监督党委会集体领导制度、遵守工作规则和各项纪律情况等。

3遏制党委书记在党组织内过重的个人分量。在实际工作中，党委常委会是实际权力中心，地方党委书记是实际的权力掌控人，很容易以党的领导名义，操控地方资源实施个人意图。而如果出现负面后果，则又难以做到准确的实质性的责任追究，甚至不惜损害党和政府的声誉去为个人承担责任。由此，就需要切实加重全委会的集体权威，建立起以全委会讨论决定执行党代会决议所涉及的重大工作事项、由常委会实施日常工作、常委会向全委会定期报告工作、全委会评议监督常委会工作的制度，把党委会内部的主要决策权力转移到全委会，使全委会逐步成为决策中心，提升组织的集体权威，以遏止党政“一把手”个人在组织中过重的分量。

提升党组织的权威，健全集体决策程序是一个重要问题。如果议题设置、集体讨论表决、会议记录等相关程序规则设置科学并有效实行，则可以有力地约束权力意志。首先要增加民主确定会议决策议题的规则。在党委会决策问题上，尽管集体领导的原则早已有了，但一直缺乏具体的操作规则，这就导致有的党组织内部“小问题开大会，大问题开小会，特别重要的事情不开会”。由此，应该改变过去上会讨论的议题由主要领导决定这一习惯性做法，明确会议议题设置规则，使得党委常委和委员们有权利依据一定的程序规则，把一些本应在全会讨论而因各种原因被悬置的问题列入会议日程。比如达到一定人数规定的党委委员，有权利要求把某些问题提到会议上讨论，可以实行三分之一以上委员联名提出议题，就必须列入会议议程进行讨论。

建立相应的会议规则来规范会议开法，使党委成员们学会开会。事实上，在一些党组织内部，党政“一把手”在作出决策时往往施加很强烈的个人影响，使集体决策流于表面。书记和党委会究竟是什么关系？毛泽东曾经打过一个比喻：书记是“班长”，这样党委成员就成了“一班人”，于是习惯性把领导集体叫成“领导班子”。这种比喻和叫法，不知不觉地把委员会制转换成了行政性的科层制了，结果书记成了委员们的领导。真正的委员会制则是书记和委员地位平等、权利平等，在会议过程中，书记只是会议规则执行人，通过执行规则服务于参会人员，服务于会议的有序进行，形成党委会成员可以充分发表不同意见的有效场域，最终以少数服从多数原则产生决策。这样就可能改变多年来书记与委员们的“上下级”纵向性关系，使书记成为党委中与其他委员平等的成员，从而在决策表决中严格执行少数服从多数的制度规定。其实，问题没这么简单。这一问题所涉及的其他相关因素，这里暂不分析，留待以后专门讨论。

为了加强监督，还可以利用先进的互联网技术，将会议场景、表决过程和最终结果实录保存，由上级党委和中央建立地方党委会议记录资料库，以便更好地把党内上下监督有效结合起来。因而，无论是全委会还是常委会，都必须有详实的会议记录，并不许擅自修改，表决结果也要明确并记录在案。

加强党内监督，必须要加强制度的系统设置和建设。如果没有制度的严肃性和权威性，则难以实行有效的监督。制度权威的实质就是组织权威，制度权威被削弱，实质就是组织权威的弱化。因此，要强调无论是谁，违反制度的行为都要受到追宄，严重的要按照党纪规定惩治，触及国家法规的由国家法规惩治。

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参考文献：

[1]高放．政治学与政治体制改革，北京：中国书籍出版社，2002: 469-476.