中观层次：优化特大型城市的风险复合治理结构

黄晓春，上海大学基层治理创新研究中心副教授、博士

随着全球化、市场化与城市化的快速推进，特大型城市社会风险的超常规集聚已成为难以避免的时代趋势。在此情境下如何优化特大型城市的治理模式以有效应对“风险社会”，就成为一个极为重要的理论与现实问题。过去多年来，国内学术界已就此形成一个基本理论共识，即必须形成多元参与的“复合治理结构”以进行有效的风险治理。然而，这一理论判断在很大程度上仍停留于宏观和抽象层次，缺乏进一步的中观层次的理论演绎，这也意味着其很难在实质性意义上指导相关制度建设。迄今为止，我们仍不清楚这种“复合治理结构”的实质内涵以及得以实现的组织与制度基础，也不清楚为何许多特大型城市的管理者虽在观念上接受了“多元治理”理念，实施起来却困难重重。面对这些经验领域的困惑，社会科学研究的重要使命之一是将宏观、抽象的理论进行多层次的延展与推演，讨论抽象观点在不同条件、约束下的表现形式。

风险复合治理结构的深层内涵

概括来看，特大型城市的风险有三个基本特征：一是风险源头极为复杂且不确定性高。这是由特大型城市超常规的经济发展速度、全球化节奏以及现代官僚制度体系的复杂化所导致的。二是风险扩散速度极快。各类风险借由特大型城市密集的社会网络和制度体系可以迅速向其他领域蔓延，最终演变为波及面更广的系统性风险。三是风险产生的社会后果极为严重，且需要较长的“社会治愈”周期。特大型城市的风险可能引发很大的人员、财产损失，由此产生的负面社会心态和心理调适需要漫长的社会介入和引导过程。

上述三个特征实际上也是特大型城市风险生产、演化不同环节的重要特质，由此会对风险治理的全流程提出截然不同的要求。比如，风险的不确定性高，意味着风险早期识别和预警环节需要形成很强的信息收集与综合分析能力；风险传播速度快，意味着风险控制阶段多方主体需要形成强有力的风险抑制能力和紧急应变能力；风险产生的严重社会后果，意味着需要形成长效的社会善后机制。质言之，风险治理不是一个静态的结构而是一个动态的过程；不是面对一个抽象的总体性目标而是直面一系列更为具体的问题；不是一个抽象的制度框架而是一系列环环相扣的机制组合。

一般来说， “多元主体合作治理”抽象话语背后的“治理结构”这一术语，通常用于表述不同治理主体围绕治理目标而形成的关系结构。由于长期以来国内学术界大多是在抽象和一般化意义上讨论风险的治理结构，因此相关论述也就很难超越“国家、市场、社会主体密切合作”等似是而非的判断。当我们注意到风险治理的不同环节面对着不同的核心问题，且不同治理主体在不同领域的组织优势又有显著差异这一事实，我们便可以更为深入地剖析风险治理不同环节中国家、社会诸力量间的合作机制及其特征。

在风险早期识别环节，核心的问题是围绕着信息的有效收集、分析而形成高效治理网络。由于特大型城市经济社会运行中与风险相关的信息高度碎片化且不规则分布，因此这一信息整合网络必须具有覆盖面广、动态更新、跨领域整合等特征。其建立和维护需要付出极大的组织成本和财力投入，而潜在收益（如防范风险）则难以显现甚至不确定——这些特征决定了在风险早期识别环节，政府组织必然处于主导位置，社会力量和市场机制主要是在信息收集的前端提供辅助性支持。这一环节，治理结构呈现为政府主导、多方协助的格局。

在风险处置阶段，由于特大型城市的风险易于扩散，因此为了减少损失必须果断采取治理举措。尤其是在面对地震、火灾、骚乱以及恐怖袭击等严重威胁公众安全的风险领域，需要快速形成高度组织化的应急联动体系，此时政府部门无可推卸地要在风险治理第一线发挥绝对主导作用，社会组织和公众参与风险处置需要在政府部门的协调下有序介入，否则可能会影响风险治理效率。2013年雅安地震的最初救援阶段，许多社会力量未经协调直接进入震区救灾，导致救援公路阻塞，军队大型救灾设备进入困难就是这方面的例子。这一环节，治理结构呈现政府全权负责，并指引其他主体参与风险治理的结构特征。

在风险善后阶段，最大的问题是治愈社会创伤，抚慰社会情绪。此时政府过于刚性的介入无助于问题的解决，而社会组织、专业机构和社区团队在重塑共同体意识、心理抚慰等方面则具有更强的组织优势，其在汶川重建中已经得到了充分的体现。这一环节，理想的治理结构呈现出以社会力量为主体、政府职能部门为依托的新形态。

上述讨论表明，风险的复合治理结构在实践中有更为复杂而灵活的表现形式：在风险治理的不同环节，国家、社会诸治理主体间的关系模式是多样化的，其间的合作机制和制度安排也不尽相同。这意味着风险治理的复合治理结构本质上是一种高度灵活、具有弹性的治理体系，允许多种权威关系模式共存并相互衔接。那么，这种治理结构在嵌入当代中国国家治理体系时会遇到哪些问题？

构建复合治理结构面临艰巨挑战

从近年的实践来看，特大型城市要围绕风险治理形成兼容上述多种权威模式、且多主体紧密协同的复合治理结构仍面临着艰巨的挑战。在许多典型案例中，我们都能发现：当前风险治理模式仍高度单一化（如在所有环节都强调政府主导）；治理主体间的协同水平长期保持较低水平；社会主体在风险治理中的独特优势难以发挥等。在思考这些问题时，单纯从观念上找问题是不够的，必须要回溯当前中国社会治理模式的核心机制，从而识别出那些在行为和制度层面影响治理绩效的中观机制。概览学术界关于中国当代社会治理领域的研究，可以发现该领域近年来开始超越宏大理论叙事，转而在一般化的中观机制层次提出了许多富有解释力的理论视角。借助于这些前沿研究，深入分析以下几个问题，对于理解特大型城市构建风险的复合治理结构所面临的挑战具有重要意义。

1．“职责同构”的政府组织模式。为何风险治理中跨部门协同机制总是会遭遇顽固的体制内挑战？为何现有治理模式总是过于刚性且灵活性不足？这些问题从深层次上都涉及到了中国政府“职责同构”的独特组织模式。所谓“职责同构”指的是在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。“职责同构”的组织模式下，不同层次政府部门的职责、权力高度相似且缺乏清晰的界定，而每一级职能部门又试图约束下级职能部门的行为。这导致每一级政府体系中的跨部门协同问题，都会超出本级政府的范畴而涉及上级政府的权力体系。举例来说，当上海市风险治理的协调机构试图整合公安、民政、人保等部门的数据以形成风险治理的大数据平台时，其最终会遇到公安部、民政部、人保部等上级部门的授权问题，这时跨部门的权力整合就变得高度复杂。在职责同构的政府组织模式下，每个行政层级的部门协同都会涉及到总体性的科层结构设置问题。此外，职责同构的组织模式下，治理体系的运行高度依赖“一竿子到底”的行政协调体系，这意味着治理体系的弹性和灵活性都较低，难以同时兼容多种权威模式，这进一步对特大型城市构建风险复合治理结构提出了挑战。

2．“技术治理”的治理运行机制。随着改革以来理性和技术主义的治理思路越来越渗透到国家治理的不同领域，一种以“行政吸纳政治、行政吸纳社会”为特征的技术治理运行机制，在国家治理体系中开始发挥重要作用。技术治理的核心思路是把结构性问题放置于技术层次来予以应对。比如，许多地方政府更愿意花力气来优化信访制度，但却避免在诸如劳资关系等利益协调领域建立长效协商机制。技术治理的运行机制可以有效解决许多治理难题，但其潜在的后果是导致行政体系的急剧膨胀以及体制外力量的依附性生存。在这种治理逻辑的影响下，各级政府部门习惯于从补充行政管理的角度来动员社会力量和组织公众参与，而非鼓励具有主体性意识的社会主体发育。其后果是各类社会组织的数目越来越多，但社会自我协调的能力却始终赢弱。在此背景下，来自社会的治理主体也就很难在风险的复合治理结构中发挥重要作用。

3．“行政发包”的治理运行模式。中国疆域辽阔，上下级政府间存在显著的信息不对称，在漫长的历史演进中逐步形成了“行政发包”的治理运行模式。这种治理运行模式中：上级政府赋予下级政府较高的自由裁量权，同时围绕治理目标对下级政府实施强激励，其后果是强化了结果导向（而非过程导向）的治理行为。 在行政发包制的运行模式下，地方政府间的“治理竞赛”往往是围绕具体治理绩效而“论英雄”，由此导致地方政府并不重视规范、清晰、制度化的治理过程——而后者恰恰是风险治理的复合治理结构中多主体协作所倚重的。此外，行政发包运行模式所导致的政府注意力分配结构，决定了很多时候地方政府常常仅从“应景”的角度来设计风险治理的预案、制度，而不会在过程管理中对这些制度预案进行严格的执行。

如果研究者意识到职责同构、技术治理、行政发包等治理特征已紧密嵌入于当前中国的国家治理脉络中，并在许多方面相互交织、互为强化，就不难理解当前中国特大型城市要形成新型的复合治理结构以应对风险社会将面临着何种艰巨挑战。尤其是当我们回溯共和国治理转型的历史轨迹，将发现上述治理模式在许多方面仍发挥着重要的治理效能，因而不能简单地“说改就改”。这也意味着以线性的理想主义思路来推动治理变革，或简单地借鉴西方国家治理经验都是不可取的。

改革的基本思路

当前中国特大型城市构建风险的复合治理结构并不是一个孤立的过程，其间遇到的许多深层挑战都必须借助于国家治理体系现代化的历史进程，来谋求应对之道。以这种思路来研判改革的方向，必须克服“头疼医头”的线性思维惯性，不仅强调科学而严密的风险治理制度设计，更关注新型复合治理结构所倚重的支持体系建设。

一是在纵向政府体系中探索“适度分权”的新机制，使特大型城市治理当局具有较强的跨部门协调整合能力。唯有如此，才有可能不借助运动式治理，在特大型城市形成常态化的跨部门联动风险识别、预警和紧急处置机制。这就需要在一定程度上破解职责同构的既有惯习，形成以问题和需求为导向的分权模式。

二是推动各级政府向下负责，激发社会治理主体的深层活力。在一个强调向上负责的体制下，各级政府对社会力量的运用难免会受到“技术治理”机制的影响，使其在工具主义的轨道上发展。未来特大型城市的治理结构可以通过鼓励各级政府（尤其是基层政府）向下负责的方式，使这些政府部门从总体和长远的角度出发来培育和发展社会力量，从而不断提升社会主体在风险复合治理结构中的治理能力。

三是调整激励设置，使特大型城市政府的注意力重心转移到科学、规范的治理过程上来。改变一出事就追责、不出事就不关注风险控制的过程管理这一历史惯习。

总体来看，中国的特大型城市要构建有效应对风险社会的新型治理结构，还要经历一段复杂的探索路径。这一过程不仅需要改革者投入足够的政治魄力，还需要研究部门超越宏大理论叙事的维度，在中观和微观层次发展出更具穿透力的理论分析工具。

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