新常态下积极托底社会政策的建构

王思斌

内容摘要 我国进入经济发展新常态的过程也会伴生就业不足、失业、困难群体基本生活遭受威胁等问题，需要社会政策托底。社会政策托底应该是积极的托底，要从共享经济发展成果，有利于社会和谐、政治稳定和经济转型升级的角度，设计和发展社会政策，使其发挥保障基本民生、促进就业和社会参与、培育健康的社会心理、预防底层群体的社会沉淀、支持经济发展转型的综合功能。积极托底的社会政策是发展性的，它应该有利于经济社会发展和社会政策对象的发展。

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关键词 经济发展新常态 社会政策托底 功能的综合效应

作 者 王思斌，北京大学社会学系教授、博士生导师，北京大学一香港理工大学中国社会工作研究中心主任、林护荣誉研究员。 （北京 100871）

基金项目 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会工作制度和模式研究” （09JZD0026）

当前和未来一个时期，我国会走向和实现经济发展的新常态。这是我国经济发展的重要转型期，也是机遇和社会矛盾并存、社会风险显性化的时期。除了审时度势选择和实施正确的经济政策外，还需要实施正确的社会政策，解决社会问题，支持经济转型。

经济发展新常态需要社会政策托底

1．认真对待经济发展新常态下的社会问题受国际经济的影响，为了转变经济增长方式和调整经济结构，近两年来，我国经济发展面临着一种新的态势。这就是：经济增长速度有所放缓；经济结构调整，积极发展高端产业；原来靠低成本劳动力和大量资源投入的增长模式发生改变，寻求经济发展的新动力促进创新。从经济结构和发展阶段来看，我国经济在总体上正经历一个升级换挡的阶段。在这一阶段，由过去的GDP崇拜所导致的经济社会矛盾会明显地表现出来，在升级换档过程中也会产生新的问题。未来一段时间内，这种状况还会持续下去。对于上述现象，总书记称之为“经济发展新常态”，即经济从高速增长转向中高速增长，从结构不合理转向结构优化，从要素投入驱动转向创新驱动，从隐含风险转向面临多种挑战，指出了经济发展新常态的四种基本表现。经济发展新常态是一个走向新的经济发展阶段的过程，也是未来经济发展的一种期望状态。由于这一升级换档要处理国际国内两方面的因素，要处理长期以来粗放型增长积累起来的问题和矛盾，还要面对新产生的问题，因此，这种新常态的形成不是一蹴而就的，既有机遇也有多种风险。

经济发展新常态四个方面的作用方向是不同的，它们表现的时序也不同。经济从高速增长转向中高速增长是比较显性的，2008年以来我国经济下行就已经开始；现在则要进入中高速增长阶段，它会直接影响中央和地方政府的财政收入，影响居民收入和消费。产业结构调整、升级换代多年来一直在倡导和推动，但是进展并不迅速，它是一个慢变量。经济发展驱动力的转换创新也是多年来一直致力的，但是在世界经济激烈竞争的情况下，要在世界范围内占领技术创新的制高点并不容易。如果“世界工厂”不做了，新的增长点又没有形成明显优势，就会出现两难。在多种因素的综合作用下，一些隐含的、在原来的经济增长模式下形成的矛盾就会显露出来，与寻求新常态过程中出现的矛盾叠加，多种挑战就会不期而至。按照一些经济学家的看法，经济增速放缓已经出现，并仍会继续，矛盾风险是存在的并会显性化，而产业结构优化、创新要素的确立和发挥决定作用则需要时间。或者说，走向新常态的进程已经开始，但新常态远未形成。现在是机遇期，也是矛盾多发期，必须密切关注这些矛盾和机遇。

适应和引导经济发展新常态需要处理大量经济问题和社会问题，这就要施行相互配套的经济政策和社会政策。应对经济发展新常态，指出“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”，应该说这是中央应对当下和未来一段时间内经济一社会问题的理性选择。在寻找经济发展新动力、优化经济新结构、保持经济中高速增长的同时，必须注重社会政策的作用，积极地实现社会政策托底。只有这样，才能够缓解经济一社会问题，支持和保障经济走向新的发展阶段。

2．经济发展新常态下社会政策托底的特殊意义

各国各地经济发展的历史表明，经济发展不是纯经济要素的组合，经济问题也不是纯经济方面的问题。经济发展历来同社会因素密切结合，持续健康的经济发展必须以积极、稳定的社会状态作保障。经济发展新常态要经历从高速增长向中高速乃至中速增长的变化，要提升和优化产业结构，要提高服务业的比重和水平，要实现主要发展动力由基本要素投入向科技创新推动的转变。在这一过程中所遇到的重大经济一社会问题是，经济增速放缓带来的城乡居民收入增幅放缓，产业结构调整可能带来就业不充分或失业，以及与之相伴生的民众的社会心理承受力问题等。

经济增速放缓和结构调整并行所引发的问题具有分配性效应，受其影响最大的当属那些跟不上或不适应产业结构调整及创新升级的群体。一般说来，他们是人力资本不足、缺乏对新挑战的应对能力的群体，也是社会的中下层群体。在这种情况下，发展和实施社会政策，对这些群体实行托底，保障他们的基本生活，不致于使他们掉队，并且提升他们适应新常态的能力，就是维护社会秩序、保障社会安全的重要措施。经济发展新常态的形成是经济社会因素复杂交织的过程，是一个向上的同时又充满风险的过程。这一过程的非瞬时性或相对持久性，可能导致社会矛盾积累。因此，托底的社会政策要考虑到民众收入增速放缓、不充分就业或失业，以及可能产生的相对剥夺感带来的问题，要对社会政策托底的意义给予充分的理解和认识。

积极的社会政策托底

1．何谓积极的社会政策托底

社会政策要承担托底的功能，但是对什么是“托底”，托什么底和怎样托底还需要有更深刻的认识。有人认为，所谓社会政策托底就是“应保尽保”，也即对在向新常态转型过程中被甩出来的、竞争失利陷入失业和贫困的群体给予基本的社会救助保障，避免造成社会风险。这种理解·是不错的，也是基本的。但是，笔者认为这还不够。鉴于向新常态过渡的复杂性，应该对“托底”给予更加全面、深入的理解，即要实施积极的社会政策托底。

也就是说，要走出社会政策的救助性和被动性，在此基础上对阻碍困难群体和中下层群体适应新常态的其他因素予以干预，促进政策对象的发展和成长，以更全面地对他们进行托底。长期以来，我国的社会政策具有弱势性特征，即与促进经济增长和发展的经济政策相比，总被认为是次要的、附属性的和处于弱势的。这种弱势性特征又与社会政策的被动性特点相关，即它只被认为是为经济困境、政治和社会危机填补漏洞，是要安抚那些贫困者、失业者。这种现象在国际社会政策发展史上也曾经存在。社会政策在解决经济社会困局方面发挥了一些作用，在我国进入“社会政策时代”的情况下，这种作用也比较明显。但是，当前我们在走向经济发展新常态的情况下，要主动适应新常态，建构新常态，就要赋予社会政策以更加积极的意义，社会政策托底也应具有更加积极的含义。托底不但要解决经济和社会转型中贫困群体、失业群体的基本物质生活方面的问题，也要有利于阻止他们在社会结构与社会生活中沉底，阻止社会结构固化。

积极的社会政策托底包括积极的社会政策与积极实施社会政策两个方面，是这两个方面的有机结合，也就是既要制定具有更加积极内涵的社会政策，又要积极实施社会政策。前者是社会政策的内容问题，即通过什么样的社会政策可以实现托底。后者是如何使积极的社会政策得以实现，以形成积极托底的功能。社会政策托底既要托得住，也要托得起。走向经济发展新常态下的社会政策，要有利于稳步进入新常态，促进新结构的形成，既是承担压力、走出困境的托底，也是为建立新结构所作出的努力，是以经济结构转型升级、社会稳定发展为目标的托底。

2．理解积极的社会政策托底的视角

社会政策是一种收入再分配政策，是政府和社会对无力抵御因失业、缺乏劳动能力、灾害等而陷入生活贫困的个人和家庭的经济援助政策。在经济增速放缓和结构调整并行的情况下，受其影响的困难群体或受助对象可能包括如下一些群体：第一，原来传统的困难群体，如失依老人和儿童、失依残障人士等，在任何情况下他们都是社会政策的主要对象。第二，因经济增速放缓使其收入不足而难以支付基本生活费用者。第三，因为产业结构调整而产生的结构性失业群体、技术性失业群体，后者是因自己的技术不足或技术排挤劳动而出现的。积极的社会政策托底要面对上述群体，解决他们的基本生活问题，缓解他们的困境。具体说来，积极托底的社会政策要有如下视角，或者说，需要注意解决下面一些基本问题。

(1)伦理的视角。伦理方面的考虑是社会政策的基本视角。在现代社会，政府和社会有责任对那些陷入基本生活困境而不能自拔者给予必要的帮助，而不管这种困境形成的具体原因如何，这是基本的人道主义要求。在经济增速放缓和结构调整并行的情况下，由于经济是增速放缓而不是严重的经济危机，就需要对经济转型升级中的落伍者给予更加积极的救助和支持。由于经济的转型升级而造成的困境并非这些群体个人所愿，或者说这些群体生活和就业困难实际上是为经济的转型升级付出成本，因此，从伦理的角度看待对这一群体的积极救助是合理的，也是政府和社会的责任。这样，社会政策的救助和服务就不应该是苛刻的，而是要有同情心，有积极的、正面的心态。

(2)经济的视角。这一时期的社会政策自然以原有的社会政策为基础。基于经济社会发展实际，我国大体上形成了一套社会保障制度和一系列社会政策，这些制度和政策的实施在解决民生问题的过程中发挥了重要作用。在走向经济发展新常态的进程中，社会政策要反映这一阶段的特点和要求。经济的中高速增长而不是经济衰退，是使社会政策对象能共享经济发展的成果，而不是尽量压低他们的待遇。也就是说，所谓社会政策托底，不能被理解为社会保障要保持最低水平或尽量压低政策对象的待遇。积极的社会政策托底的经济学意义在于，对困难群体的社会保障还可以刺激他们的需求和消费，进而有利于刺激社会生产，促进形成内需一生产的良性循环。积极的社会政策要有一个适当的经济保障水平。

(3)社会的视角。由经济的转型升级形成的结构性失业、技术性失业所带来的社会后果，与摩擦性失业的后果不同。前者所造成的失业规模要比后者大，他们的群体性特征也较复杂，从而这种失业可能会形成较大的社会风险。此外，由于是产业结构调整或技术升级而带来的就业替代，被替代者的知识和技术水平相对较低（在低成本劳动力依赖和资源依赖发展阶段，这一群体是庞大的）。因此，由于产业升级换代、技术创新可能带来的这些被边缘化群体在社会结构中“触底”并固化的现象，应该引起高度注意。从社会学的角度来看，经济市场中的被边缘化群体在社会结构中的地位会降低，经济、社会地位的降低可能会衍生出更加负面的后果。经济发展新常态进程中社会政策要尽量避免出现这种负面的连带反应，要实现积极的托底。政府在政策制定上要发挥主导作用，企业也要负起应有的社会责任。要尽量减少失业，增加被新结构排斥的群体进入就业市场的机会和竞争能力。在这方面，社会政策要有积极的导向，发挥积极的作用。

(4)政治的视角。向经济发展新常态过渡的社会效应自然会带来政治影响，从政治的角度看待经济增速放缓和结构调整并行中可能出现的问题是必然的。发展和稳定一直是我们的两个基本主题。经济发展新常态是为了应对国际压力，也是为了我国经济的持续健康发展。但是，经济发展新常态中的结构调整、创新驱动所带来的经济发展新格局不可能是“帕累托改进”，那些被边缘化群体或利益最大受损者多数是基本民众。被边缘化或利益受损可能会影响这些群体的社会认同和政治认同，积极的社会政策托底要注意从积极的、正面的角度，着力于化解经济增速放缓和结构调整并行中产生的问题的消极影响，把消极因素变为积极因素，促进经济社会稳定发展。

(5)发展的视角。从发展的视角看待经济发展新常态下的社会政策托底，就是要积极实施发展型社会政策。面对新自由主义对世界经济和政治的影响，学者们曾倡导实施发展型社会政策。发展型社会政策是适应市场竞争的客观现实而采取的社会政策，是既能照顾到经济发展、又能促进政策对象发展的政策。其基本特点是社会投资，即投资于更能带来经济发展的社会项目，投资于人力资本发展。 经济发展新常态下的社会政策托底要特别注意对处于边缘地位的劳动者的知识、技术、素质的培训，尽量使他们能适应新的经济结构的要求。同时，要增强这一群体的能力，积极开发培育这一群体能够胜任的、与新结构接轨的就业机会和岗位，形成新的产业链，吸纳较低能力群体就业，使这些群体不至于被彻底边缘化，不出现社会断裂。在这方面，社会政策的托底是具有发展性的，即通过发展实现托底，在托底中实现较弱群体的发展。

需要强调的是，上述几个方面不应该互相排斥，而应该互相整合。即应从各种视角整合的立场出发制定政策，尽最大可能使社会政策产生积极的托底效果。

社会政策的托底功能

1．社会政策应具有托底功能

走向经济发展新常态是一个过程，这既是一个经济过程，也是一个社会过程。要真正实现新常态，使我国经济跨越“中等收入陷阱”，走向更高阶段的发展，既需要大力推动经济发展，又要保持一个稳定的发展环境，统筹好发展改革稳定的关系。在走向新常态的过程中，既要抓住国际国内的发展机遇，大力推进科技创新，发展高质量经济；又要面对经济下行、升级换档带来的风险，解决积累下来的和新产生的社会问题，主要包括城乡居民收入增幅放缓、就业不稳或失业等方面的问题。在解决和预防新常态进程所伴生的社会问题方面，社会政策的积极托底应该在下面几个方面发挥重要功能。

第一，保障和改善基本民生。经济发展新常态虽然是中高速增长，但与以往相比毕竟是经济下行。如果新的增长或发展是由创新者实现的，那么，创新所获得的利益也会首先在参与创新者中分配，那些未能参与创新的群体的收益则相对降低。如果新的经济结构和技术排斥了劳动，就会造成失业者，带来上述群体的贫困。政府和企业要公正地对待既有贫困和新贫困的产生，社会政策要在此过程中发挥托底机制，通过社会保障制度和相关政策保障困难群体、贫弱群体的基本生活，避免这些群体生活水平和质量的下滑。我国的《社会救助暂行办法》已经公布，应该很好地予以实施。

第二，促进就业和社会参与。我国经济转型升级可能带来的最大的社会问题是，劳动群体的结构性失业和技术性失业。转型升级中的失业问题是必然会发生的，由于我国相对廉价的劳动力多数由农村中青年组成，他们所受到的正规教育和专业培训有限，容易适应粗放型经济的发展，而不容易适应高精尖产业发展的要求。虽然产业升级之后也需要数量不小的辅助性岗位，但这难以满足大量专业技术较低的劳动者的就业要求。就业是民生之本。在走向新常态的过程中，必须努力创造新的就业机会，加强对劳动力的培训，提升他们的知识和技能，尤其是提升他们的“可行能力”以应对挑战、走出困境。在这方面，社会政策与经济政策结合可以发挥更加积极的作用。比如，大力倡导和推行企业的社会责任，大力发展社会所需要的新的服务业态，积极发展社会企业，等等。

第三，培育健康的社会氛围和社会心理。社会和经济的大规模快速转型会带来不可忽视的社会心理方面的问题。改革开放30多年来，我国的经济增长一直保持在较高水平，城乡居民也因此得到了明显的好处。现在已经开始并持续的新常态的主要表现是经济增速放缓，必然会带来城乡居民收入增幅放缓。对于失业和不稳定就业群体来说，则意味着收入的降低。收入增幅放缓或就业机会减少会给相关群体带来“相对剥夺感”，而相对剥夺感的聚集和衍生可能会带来社会的不稳定。在社会转型期，减少人们的相对剥夺感是经济社会稳定发展的重要条件。社会政策应该并可以在这一方面发挥积极作用。在实施相应政策的过程中，政策实施者应该把产生困难的原因、经济与社会的发展趋势、政府的应对政策和可能的发展前景告诉政策对象。只有民众心里有底，才可能形成渡过难关的共识，创造良好的社会氛围。在经济升级换档的过程中，特别要注重社会心理建设，使我国社会更有韧性，更能承受困境带来的压力。

第四，预防底层群体的社会沉淀和社会结构固化。经济增长下行、以创新为动力的产业结构调整，可能会使基本的劳动群体挣钱不易，对于进城务工的农民工群体的冲击可能更大。如果不能提高这一群体的素质，就可能使其更加底层化，进而使得社会结构固化。在走向经济发展新常态的过程中，原来的基本劳动群体（特别是其中的年轻劳动者）有没有上升的机会，既是经济问题，也是社会问题。当基本劳动群体的经济机会降低或被边缘化时，他们在劳动就业场域中可以利用的社会资源减少，有效的社会资本也会降低。新的社会政策要防止基本劳动群体的社会沉淀，即防止这一群体变为社会结构中的底层而固定下来。解决底层群体经济上的困难，增强他们走出困境的实际能力，给予他们真实可感的社会支持，是避免发生底层群体社会沉淀的措施，也是社会政策应有的内容。

第五，支持经济发展转型。社会政策在本质上有保障困难群体、贫弱群体民生的功能，在社会安全的意义上社会政策具有托底的作用。在走向经济发展新常态的过程中，社会政策不但要发挥保障社会安全的功能，还应该具有促进经济发展和转型升级的功能。经济政策与社会政策是相互联系的，应该将社会政策与经济政策融合到一个协同的发展的框架中， 积极的社会政策应该通过托底促进新常态的达成。在这种意义上，社会政策应该有明确的发展取向，既能保障民生，也能促进经济发展。实际上，发展型社会政策就具有改善民生、促进劳动者发展、经济发展和社会团结等多种功能，也就是在支持经济转型。

2．社会政策托底的综合效应

经济政策与社会政策是不可分离的，经济发展新阶段的过程和形成需要适宜、积极的社会政策。从这一进程中经济与社会的密切关系来说，某些经济政策也可以带有社会政策的特点，社会政策也会发挥某种意义的经济功能，这就是经济政策与社会政策的关联性和交互性。走向新常态进程的社会政策要充分考虑到其功能上的综合性特点。

图1展示了经济发展新常态形成过程中托底的社会政策所应具有的功能，它表示社会政策的托底功能应该是多方面的，各种功能又是相互联系的。托底的社会政策首先具有保障民生的功能，但是这种保障不只是救助和满足其基本的物质生活需要，而且包括促进有劳动能力的群体，特别是困难群体、中下层群体的就业，以实现积极的保障。托底的社会政策还包括对底层群体的素质提高功能。救助困难群体、脆弱群体，提高他们的素质和能力，可以促进这些群体对新常态下经济和社会政策的理解，促进社会认同；也可以缓解经济结构升级换代带来的社会压力，进而支持新结构的形成，实现我国经济在更高层次上的发展。毫无疑问，这种考虑了困难群体、中下层群体的基本生活，能促进其发展，又有社会关怀的社会政策，就具有使这些群体获得发展机会的作用，从而避免这些群体的社会沉淀，阻滞社会结构的固化，促进社会整合。

设计经济发展新常态进程中托底的社会政策，必须从综合的角度着眼。社会政策既要托基本民生之底，也要托社会心理之底，托社会结构之底；同时，社会政策要有利于经济发展、人的发展。这样的政策才是真正的托底政策，不但托得住，而且托得起。在这方面，将社会工作融入整个社会政策过程无疑是必要的。

经济发展新常态是一种必经的发展阶段，新常态的实现将使我国经济实现重要进步，将会对我国经济持续健康发展产生重要作用。但是，新常态作为一种重大的经济转型和调整，不可避免地会产生一些负面影响。对此，我们既不能夸大，也不能置之不理，而是要理性地应对。笔者关于社会政策托底的讨论是站在应对问题的角度进行分析的。预则立，不预则废。我们宁可把问题想得多一点、复杂一点，也不应该盲目乐观。积极托底的社会政策一定优于被动的社会政策，但需要很好地设计。一方面，这种社会政策的综合性，要求政策设计有一定的高度。另一方面，积极的社会政策还需要积极实施，它要求及时、有效、公平，能建立起社会的信心。它既不像过去有些地方出现的缺乏责任的简单给付性的救助保障，也不同于买稳定式的“乱花钱”，而是在进一步科学地调整完善社会保障政策的基础上，做到精准救助；既要及时提供救助，又要在救助过程中融人人文关怀，还要尽力促进人的发展。社会政策托底不是消极的，而应该是积极的，社会政策不但要救助，而且要追求发展。这种发展不但包括新的就业岗位和产业链的形成，困难群体、就业市场中边缘群体的就业机会、参与能力的发展，也包括他们心理素质的提高，以及具有韧性和发展含义的社会环境的建构。在此意义上，积极托底的社会政策也是社会政策的新发展。

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编辑 李梅