预算监督、能力提升及其法律保障

预算监督、能力提升及其法律保障

张守文，北京大学法学院院长、教授、博士生导师

预算与监督密不可分。预算制度的产生，本来就缘于对政府恣意收支行为的监督；而预算制度的发展，则融入了更多的监督因素，由此使“监督”成为贯穿预算制度的重要经脉。在这个意义上，预算法不仅是“分配法”、“调控法”，也是“监督法”。

公共预算领域的权威学者威尔达夫斯基曾强调，政府预算从最初编制到最终形成始终是一种利益交锋的竞争过程，预算过程是国库资金的监控者和使用者之间的博弈。因此，加强预算监督非常必要。在现代预算国家，预算监督作为国家治理的重要手段，关乎国家的整体治理水平，唯有不断提升预算监督能力，方能进一步提高国家的治理能力。而预算监督能力的提升，则有赖于良好的预算监督体系。

从广义上说，在一国的预算监督体系中，既包括各级议会对政府预算行为的横向监督，又包括上级预算主体对下级预算主体之预算行为的纵向监督；既包括社会公众对预算行为的一般监督，又包括专门机构对预算行为的特殊监督，由此形成了预算监督的复杂网络，构成了预算监督的复杂系统。 “良法是善治之前提”，要更好地规范预算行为，就需要构建良好的预算监督体系，真正将上述各类监督落实到位。因此，一国预算法不断健全的过程，在很大程度上也是预算监督制度不断完善和预算监督能力不断提升的过程。

目前，我国的《预算法》等相关法律对预算监督已有大量规定，在此基础上，要提升预算监督能力，还须考虑预算制度的整体目标，并确保两者之间的内在一致性；同时，还要夯实预算监督的权力基础，为预算监督能力的提升提供全面的制度保障。

从《预算法》规定看预算监督及其能力提升

我国有多部法律法规涉及预算监督，特别是《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》，以及多个省市制定的《预算监督管理条例》等不同类型、不同位阶的法律法规，都对预算监督有相关规定。其中，2015年1月1日实施的《预算法》对预算监督的规定尤为重要，有24处涉及“监督”，从立法宗旨到具体制度，都对“监督”有普遍规定，甚至还在第九章对“监督”作出专章规定，因而有必要先从这些实然规定人手简要探讨有关预算监督的相关问题。

从立法宗旨看， “规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，是《预算法>第1条规定的调整目标，它揭示了预算监督与预算管理的密切关联。为了实现上述调整目标，必须在预算管理过程中并施或贯彻预算监督，并由此不断提升预算监督能力。

从调整范围看，《预算法》第2条规定：“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。”这说明预算监督已与预算的编制、审批、执行等相并列，并且事实上，对预算编制、执行、调整等各环节的监督，历来是预算制度的重中之重。

从监督主体和监督对象看， （预算法>第九章专门规定“监督”一章，强调： “全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”可见，各级人大及其常委会都是重要的监督主体，而监督对象则是整体的预算、决算。此外，该法第87条、第88条还分别规定了政府及其职能部门的监督，强调： “各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况”， “各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”据此，各级政府及其财政部门都可以成为监督主体，而其监督对象则是预算执行。

由于在预算监督中对“预算执行”的监督至为重要，因而《预算法》第20—24条对此作出特别规定：全国人大常委会监督中央和地方预算的执行；县级以上各级人大常委会监督本级总预算的执行；乡级人大监督本级预算的执行。此外，国务院监督中央各部门和地方政府的预算执行；县级以上地方各级政府监督本级各部门和下级政府的预算执行。这些规定构成了预算监督体系最为核心的部分。

还须指出的是：《预算法》第49条强调，县级以上人大常委会及其专门委员会提出对上一年总预算执行情况的审查结果的报告时，应当对“加强预算监督等提出意见和建议”；该法第57条还规定，各级政府财政部门必须“加强对预算支出的管理和监督”。从未来的发展来看，上述监督主体更应重视对预算支出的绩效和合法性的监督。

《预算法》的规定表明，预算监督是整体预算制度的重要内容；而要实现有效的预算监督，则要以上述规定为基础，进一步提升预算监督的能力。

能力提升与制度目标的一致性

提升预算监督能力，要与预算制度的整体目标保持一致性。对于预算制度的完善目标，我国《预算法》的立法宗旨已有揭示，即“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，为此，在预算制度改革和完善的过程中，就要强调预算的完整性、公开性和规范性。而上述“三性”方面的不足，正是以往预算领域的突出问题，因而需要在提升预算监督能力方面持续关注。

从完整性的角度看，基于以往大量政府收支未被纳入预算、长期游离于预算监督之外，预算体系完整性欠缺的状况，2014年修改（预算法》时特别将“规范政府收支行为”作为立法目标，强调各类政府收支必须全部纳入预算，以使各类与政府相关联的资金都能受到监督。应当说，对预算的“全口径”或“完整性”的特别强调，为加强预算监督奠定了重要基础。

从公开性的角度看，政府的预算收支必须公开透明，才能受到社会公众的监督；同时，预算的公开应当是“有效公开”，即真正公开政府预算收支的实情，使立法机关对政府的预算执行活动“可查、可纠、可控”，使其他监督主体对预算行为“可观、可知、可评”，这样的公开才有意义。

从规范性的角度看，政府的预算收支行为必须严格依法办事，包括严格执行依法通过的预算，而不能恣意妄为，滥用预算执行权。确保预算的规范性，是预算监督的重要目标。

可见，上述“三性”为加强预算监督和提升预算监督能力提供了重要标准，据此，在预算监督方面，不仅要从具体的微观层面关注预算是否被有效执行，还要关注预算是否符合完整性、公开性和规范性的要求。预算监督只有与整体预算制度的宗旨保持一致，才能在此基础上不断提升预算监督的能力。

提升预算监督能力的权力基础

实施预算监督的权力基础，是法定的预算监督权；要提升预算监督能力，就必须真正落实法定的预算监督权。目前，我国《宪法》、 《预算法》及其他相关法律对预算权或预算管理职权的规定，都不同程度地融入了预算监督的内容，这些监督权在法律上的有效配置，事关国家机构的政治和经济的良性运行。从总体上看，我国对预算监督体制的规定较为明晰，因而2014年《预算法>大修时亦未对此加以变更。

在我国预算监督体制中，人大对政府的预算监督权最为重要。无论是人大对政府编制的预算草案的审批权，还是人大常委会对政府预算调整方案的审批权，都体现了人大对政府的预算监督。尽管预算备案、决算审批等制度也都体现了预算监督，但人大的审批权对于实现预算监督的目标最为重要。

从预算草案的审批权来看，人大仍需特别强化审查权和批准权的行使。例如，在行使审查权的过程中，若能不断提升监督能力，真正审查出预算编制的问题并加以修改，就会直接有助于预算监督目标的实现。

此外，上级政府或财政部门，虽有针对下级政府或相关预算主体的预算行为的监督权，但与人大的预算监督权在性质上毕竟不同。由于诸多原因，目前我国人大系统对政府系统的预算监督力度较弱，从落实“预算法定原则”的角度看，最应关注的是如何提升人大系统行使预算监督权的能力。为此，是否应扩大预算工作委员会的规模并提升其专业能力，是否应进一步增加各级人大常委会专门委员会审查预算草案的时间，是否应设置新的监督机制（如建立专门的拨款委员会），等等，都需要深入研究。

要有效提升预算监督能力，就需要真正落实人大对政府预算行为的监督权，以及政府及其职能部门对下级政府或相关预算主体的具体预算执行行为的监督权，强化人大的预算监督和政府及其职能部门的内部监督，同时，还应强调审计机构等专门机构的预算监督。

事实上，审计机构的预算监督权在性质上不同于立法机关的预算监督权，并且，由于各国的审计机构的地位有别，其预算监督权能力也不同。我国《预算法》第89条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”，从而明确了审计监督的主体、对象，有助于通过公开审计结果的方式来实现社会监督。此外，由于我国审计机构隶属于政府序列，对其独立性一直存在不同看法，因此，从强化预算监督的角度，是否要提升审计机构的地位，是否应设立独立的审计法院等，也存在探讨的空间。

总之，加强预算监督，提升监督能力，需要从现有法律规定出发，结合预算制度的总体目标和应然价值，落实各类主体的预算监督权，并通过有效的体制和机制，为预算监督制度的完善和预算监督能力的提升提供全面的法律保障。

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参考文献：

[1]威尔达夫斯基，苟燕楠译，预算：比较理论．上海：上海财经大学出版社，2009:4．