完善立法监督制度——兼论宪法委员会的创设

完善立法监督制度——兼论宪法委员会的创设

胡戎恩，上海政法学院应用社会科学研究院教授、博士

党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，等等。为什么党中央要提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度？

（一）立法监督是法治建设的基石，在法治监督体系之中处于核心地位 众所周知，法治监督体系是否完善是法治建设的重中之重。我们可以将法治监督（广义）体系划分为国家权力监督体系与社会监督体系，国家权力监督体系可划分为立法监督、行政监督、司法监督；社会监督体系可以划分为社会组织监督、舆论监督、公民监督。如果我们将监督体系以金字塔形状表现出来，毫无疑问立法监督处于金字塔顶端。 立法监督包含广义的立法监督与狭义的立法监督。广义的立法监督既包括对法律、法规、规章的违宪审查，也包括对宪法的解释，还包括对立法机关的立法行为、行政机关的行政行为及司法机关的司法行为的违宪审查，还包括对各政党、社团组织和公民的宪法行为的监督。狭义的立法监督仅仅是对于法律、法规、规章的违宪审查，以及解释宪法。从我国现行宪法规定的监督内容来看，主要涉及的是对法律、法规合宪性的监督，以及宪法的解释。所以，本文的立法监督内容仅仅包含狭义的立法监督。

世界各国的主要立法监督模式包括：

1．普通司法机关监督体制。1803年由美国联邦最高法院对“马伯里诉麦迪逊”一案做出的判决，确立了由司法机关行使宪法监督权的体制。时任首席大法官马歇尔首倡联邦最高法院应有违宪立法审查权，他代表最高法院宣布：解释法律的权限属于司法部门，是司法部门的业务。在对特定的案件选择适用的法规方面，宪法所规定的条款与法律所规定的条款发生抵触时，法院必须适用宪法，与宪法相抵触的法律无效。

2．专门立法监督机关监督体制。该模式是由奥地利的汉斯·凯尔森提出来的。1920年奥地利首先设立了宪法法院，开创了专门机构立法监督模式的先河。专门机构立法监督模式具体可分为两种形式，即以德国为代表的宪法法院和以法国为代表的宪法委员会。德国式的宪法法院具有国家司法机关和宪法机关的双重性质，作为行使宪法审判权的机关，是具有最高司法地位的政治性机关。宪法法院在其管辖权的扩展中，表现出“司法的政治化”和“政治的司法化”两种状态，突出反映了违宪审查法律的统一。法国式的宪法委员会是用政治手段解决宪法问题，不是用司法手段裁决争议。该模式的最大长处就在于它能够由特定的专门机构负责宪法监督职责，这样既可以保证宪法监督工作的专门性，又有利于维护宪法的权威。

3．立法机关或权力机关监督体制。该模式来源于卢梭的人民主权理论，其认为人民主权至高无上，人民主权不可分割，人民通过权力机关行使立法权与监督权，权力机关能够制定和解释宪法并能够监督宪法的实施，所以不需要另立机关监督宪法与法律的实施。苏联和前东欧社会主义国家，以及中国、越南、朝鲜、古巴都采用这种立法监督模式。

（二）我国的立法监督模式及其弊端

我国的立法监督模式采用权力机关监督体制。宪法规定由全国人大及其常委会行使立法监督权，但在立法监督理论和实践中，存在着如下弊端：

1．缺乏专门的监督主体，监督主体与立法主体重合。我国宪法规定立法监督主体为全国人大及其常委会，全国人大及其常委会是立法主体，又是立法监督主体，属于自我监督。而监督是不同主体之间的督促、审查、制约。自我监督脱离了监督的本意。

2．宪法规定的监督主体不能有效监督。全国人大代表及大部分常委会成员并非专职。全国人大每年只开一次会，会议只有十几天，人大代表人数近3000，所要行使的职权达15项。全国人大常委会每两个月开一次会，所要行使的职权有21项之多。何况，全国人大及其常委会精通法律的代表不多，而宪法监督的专业性较强，从而导致全国人大及其常委会无论是时间上还是专业上，都难以有效承担监督宪法实施的责任。

3．监督的范围比较狭窄。我国现行宪法规定的监督内容，主要涉及的是对法律、法规合宪性的监督，以及对宪法的解释。而对于各政党、社会团体行为的合宪性监督，则缺乏宪法依据。从世界各国几百年立法监督实践来看，大多数国家已经发展到广义的立法监督阶段。不仅包括国家立法机关的立法行为、国家行政机关和授权组织的行政行为及司法机关的司法行为，而且包括政党、社团组织和公民的行为，都属于立法监督的范围。

4．监督方式比较单一。宪法监督方式一般有事前审查、事后审查、宪法诉讼和附带性审查等。由于我国采用的是权力机关监督体制，这种体制决定了我国目前暂时无法采用附带性监督方式。宪法诉讼也没有被我国宪法认可，但是大量的违反宪法行为长期存在。我国宪法规定了公民享有一系列基本权利义务，该权利需要在法律上建立相应的救济制度才能真正实现。宪法规定的基本权利，有些能够通过普通法律加以具体化，借助于普通法律的诉讼制度给予救济，有些却没有或无法通过普通法律加以具体化。比如在教育平等、就业公平、政治权利保障等方面，只有通过宪法监督才能解决，而我国在这方面还处于空白状态。

5．宪法监督缺乏程序保障。现行宪法不仅在关于行为的合宪性监督方面缺乏程序性规定，而且在普遍认为规定得比较全面的对法律、法规的合宪性监督方面，同样也缺乏明确具体的程序性规定。哪些机关、组织甚至是公民个人有权向全国人大常委会提出这种申请，全国人大及其常委会对这些申请如何加以处理，什么情况下全国人大及其常委会应当启动对法律、法规合宪性的审查程序，审查的结论如何做出等，在我国宪法中都缺乏规定。

正因为立法监督理论的缺陷，导致了我国立法监督制度不健全，立法监督实际处于空白状态。自“八二宪法”生效以来，并没有一部法律法规或规章因为违宪而被撤销，以长期备受诟病的1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除为例，明知该办法涉嫌违宪，就是不知道如何启动立法监督程序，在发生“孙志刚案件”后，在全国舆论压力下，最后由国务院自行废除该办法。这一结果使最高权力机关蒙羞，使立法监督制度不健全暴露在世人面前。又如我国目前适用的税收方面的法律法规有16部之多，但只有3部由全国人大及其常委会制定，其余13部都是国务院及其部门依据全国人大及其常委会的授权立法制定。政府有税收立法权，在现代各国中实属罕见。

（三）创设宪法委员会，完善我国立法监督制度

一国采用何种立法监督体制，取决于该国的国体、政体、法体。各国的历史传统、政治体制与法律结构不同，尤其是各个国家的政体不同，所选择的立法监督体制也不一样。从我国政体来看，我国坚持社会主义制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人大及其常委会是国家最高权力机关，不能采用美国式三权分立的普通法院审查法律法规的立法监督模式。德国式的单独成立宪法法院的模式，也不符合宪法规定的人民代表大会体制。当代我国立法监督体制的完善，现实可能的选择只能是继续坚持最高权力机关立法监督体制，通过建立健全权力机关内部的组织机构，完善权力机关立法监督职权行使的程序制度。因此，采取宪法委员会与全国人大及其常委会相结合的复合立法监督模式，是当代我国立法监督模式的最佳选择。

这种模式的本质是把立法监督权分为表决权和审查权，分别由全国人大及其常委会和独立的专门机关——宪法委员会行使。其中：全国人大及其常委会行使表决权；宪法委员会行使审查权。审查权是指一种具有约束力的强制性审查权力，在这一权力行使之下，宪法委员会针对全国人大及其常委会以外的违宪裁决自动生效；宪法委员会针对全国人大常委会制定的法律提出审查案，全国人大常委会必须无条件地列入全国人大常委会的议程，并提请表决，如果全国人大常委会不能以2/3以上多数否决审查案，则该审查案自动生效。表决权是指，宪法委员会针对全国人大常委会的违宪裁决，在法定期间得不到全国人大常委会2/3以上多数支持时，则最终将表决权转移给全国人大，由全国人大提起表决，按是否过半数进行裁决。宪法委员会对于全国人大制定的法律，同样行使审查权，全国人大必须无条件列入议程并且提起表决，全国人大的表决也以是否过半数决定。表决权实际上是裁决权。

关于宪法委员会与全国人大常委会的关系。宪法委员会的地位应该低于全国人大常委会，并接受其领导。宪法委员会的成员应该由全国人大常委会提名，并且由全国人大按过半数原则表决通过。这样设计符合宪法第70条规定——在全国人大闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会领导。同时，宪法委员会的地位应该高于其他各专门委员会，理由如下：

1．这符合我国人民代表大会的根本政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，全国人大常委会是其常设机构，维护和保障全国人大及其常委会的至高无上地位，是维护和保障我国政体、国体、法体的必然要求。宪法委员会接受全国人大常委会的领导，有利于维护其最高权力的唯一性、完整性，有利于巩固我国社会主义国家的根本政治制度，有利于体现主权在民的社会主义根本制度安排。

2．宪法委员会接受全国人大常委会领导，能够保障宪法委员会很好行使立法监督权。全国人大常委会有权威的政治资源、立法资源，以及领导下的各个专门委员会，可方便宪法委员会开展各项工作。全国人大常委会能够提供和满足宪法委员会开展工作的各项条件。

3．宪法委员会地位高于其他各专门委员会，这是由宪法委员会的职责决定的。裁决法律法规和规章是否违反宪法，对宪法进行解释，都是国家政治生活中至关重要的头等大事，宪法委员会的立法监督职责决定了其政治地位要高于其他专门委员会。

关于宪法委员会的权力设置。宪法委员会应有一定独立性，对全国人大及常委会的活动行使违宪审查权，对其他机关违反宪法的行为直接享有审查决定权，以保证宪法监督及时有效。具体可规定下列权力： (1)对现行法律的合宪性有权提出建议，全国人大或常委会必须列入议程进行表决； (2)对全国人大及常委会以外的其他国家机关颁布的法规、规章、规范性文件，直接行使最终决定权； (3)解释宪法； (4)裁决国家机关之间的权限争端； (5)对政党和社会团体的活动进行监督； (6)对于国家领导人、政府（包括地方政府）领导人、政党（包括执政党与参政党）领导人的违反宪法言论与行为，进行审查并作出裁决； (7)应由宪法委员会行使的其他职权。

关于宪法委员会的组成和任期。在我国人民代表大会制度下，宪法委员会委员应由全国人大常委会提名，由全国人大按过半数原则表决通过。宪法委员会委员在任期内应实行终身制。宪法委员会在组成人数上，既要考虑到宪法解释和宪法监督的专门性以保证质量，又要兼顾宪法监督的及时性要求以避免低效率，委员人数以9人或者11人为宜。为保证宪法委员会依法独立行使职权和集中精力处理违宪纠纷，还应规定宪法委员会成员不得兼任立法机关、行政机关和司法机关的职务。

总之，在我国人民代表大会体制下，建立全国人大常委会与宪法委员会共同行使立法监督职权的制度，符合我国国情，可以填补立法监督空白，健全中国特色社会主义法治监督体系，有利于我国建设社会主义法治国家。