特大型城市人口“流动”的风险

吴瑞君，华东师范大学社会发展学院院长、教授、博士生导师，上海战略研究所吴瑞君工作室领军人物

中国现阶段的人口流动以“乡一城迁移”为主导，具有规模大、增长性、流动性强等特点。学界通常认为，流动人口的风险在于流动性过大，导致管理和服务难以奏效；人口流动的风险在于无序流动造成人口过度向特大型城市集聚，引发“大城市病”等。笔者认为，人口流动本身不是问题，流动人口也不能与风险人群完全划等号。流动人口的风险在于，单向流动过程中市民化程度不足，其权益无法得到保障，易成为社会不稳定的因素；人口流动引致的风险则很大程度上在于对人口流动的趋势规律缺乏科学认知，政府风险治理模式不当或应对不力，以及对治理本身蕴含的风险估计不足。

城市化过程中特大型城市的人口增长

中国已进入“后人口转变”时期，特大型城市人口自然增长已接近零增长，上海人口自然增长则已连续20年负增长，人口增长主要源自迁移流动，城市化是特大型城市人口增长的强大驱动力。根据诺瑟姆的城市化进程S形曲线理论，当一国城市化水平达到20%～30%后，城市化进程加快，一直持续到70%以后才会下降。改革开放以来，中国特大型城市人口增长的动力之所以如此强劲，主要缘于改革开放政策对经济发展的强大推动。统计数据显示，1978～2013年，我国城市化水平从17.9%升至53.7%，年均递增一个百分点，由此激发了数亿人口的乡一城大流动。 《中国流动人口发展报告2014》显示：2013年末，全国流动人口已达2.45亿人，也即全国超过总人口1/6的人口处于流动状态，其中，来自乡村的流动人口估计在1.8亿人左右。若按目前的城市化增长速度，我国城镇化率预计2020年将达到60%左右，2030年将进一步达到66%左右。 这意味着未来仍将有1.5亿的农民从乡村向城市转移。

在人口流动大潮中，以北京、上海等为代表的特大型城市成为最强有力的人口引力中心。以上海为例，2000年常住人口达1640万人，比1978年净增536万人，年均增长率1.82%；2010年常住人口达2302万人，比2000年增加694万人，年均增长率达3.24%；2014年常住人口达2450万人，其中外来流动人口占四成。上海已成为世界上人口规模最大、人口密度最高的国际性大都市。综观全球，纽约、伦敦、东京、巴黎等大都市的人口发展也都符合城市化发展的三阶段理论，人口的激增过程无不伴随着国家城市化的快速推进。

国际经验显示：在国家城市化迅速发展时期，大都市往往吸引更多的人口集聚；大都市的人口集聚过程通常会延续到国家城市化水平达到60%～70%的后期阶段才会趋缓。在上海，如果我们取65%作为临界标志，2013年中国城市化水平达到53.7%，正处于中期阶段。按照目前城市化年均1个百分点左右的增速，达到这个临界值需要10～15年。换言之，在国家城市化强劲推力和地区发展强大引力的共同作用下，上海人口快增趋势将会延续到2030年前后。而根据随机预测，上海常住人口总量的中位预测值2030年将达到2970万人，2040年将进一步升至3070万人，之后平缓下降至2050年的3000万人。特别需要指出的是：非永久性的人口流动，在国外农村人口城市化过程中通常只是一个过渡阶段，但在中国城市化过程中却是一个长期存在的人口和经济社会现象。

特大型城市人口流动的潜在风险

事实上，特大型城市人口流动性过大与不足问题同时并存。我们不仅要关注国内人口流动，也要充分关注境外人口流动，以及严控城市人口总量可能导致的风险问题。

1．人口流动性过大与不足同时并存的风险

（1）流动人口规模过大及流动性过强对大城市发展的威胁。2010年“六普”数据显示，北京、上海等特大型城市的常住人口中，外来常住人口占比已接近40%，其中农民工接近八成。流动人口中的绝大多数人经常处于居无定所、工作与生活变动快速的状态，这意味着流动人口工作的极不稳定性、收入与生活的不稳定性，是一个生活风险很高的社会群体，很难真正融入城市或当地社会。 外来人口在重大节假日前后大进大出，给城市管理形成了重大冲击；而流动人口总量快速增长，在公共服务供给不足的情况下，带来对不同群体社会生活的挤压，特别是对社会中下层居民利益造成挤压，在相当程度上强化了本地人口和外来人口之间的利益冲突与社会冲突。

（2） “流而不动”：流动性不足引发过度集聚的风险。外来人口进入特大型城市后“流而不动”，在局部地区和某些行业大量集聚，类似地震后的“堰塞湖”，只进不出，风险也不断累积。2014年国家卫计委动态监测结果显示：上海流动人口从事的行业以私营企业、制造业为主，其中，制造业中20～39岁的年轻流动人口超过半数。外来人口大量集聚在某一行业、某一产业，由此造成对外来劳动力的过强依赖，也极易引发群体性的劳资矛盾。与此同时，特大型城市人口郊区化和居住分化引发社会阶层结构的区域分割，低端行业的外来务工者主要集聚在城郊结合地带，形成了集聚型的生活社区，引发公共资源紧张或短缺、犯罪率升高，与本地居民之间的社会冲突日渐增加。此外，为了降低生活成本，大量外来人口就业与居住分异、分离，导致交通拥挤，加大踩踏等群体性事故发生风险。

2．国际人口流动和集聚的风险

（1）国际化社区的社会治安问题。现阶段，比较有代表性的是广州黑人社区的治安问题。广州市公安局的数据显示，2010年以来，广州的常住外国人口数量依次为2.8万、3.1万、3.6万、3.7万、4.7万，呈逐年上升趋势。其中，常住广州、来自非洲的外国人口达1.6万人。海关出入境机构近三年的统计记录表明，来自非洲国家的出境记录只有入境的1/3。换言之，有2/3的黑人已经成为常住人口，在洪桥周围形成巨大的“黑人城”。广州2012年6月黑人集聚堵路破坏社会秩序引发的社会事件，就是境外人口集聚风险积累爆发的表现。

（2）境外人员的居留权益问题。2010年“六普”数据结果显示，上海境外常住人口20.8万人，相当于常住人口的0.9%，长宁虹桥、浦东联洋已成为成熟的国际化社区；静安、闵行等境外人口数量较多的区域也在规划筹建国际化社区。但与纽约、东京等国际大都市相比，上海国际化人口所占比重明显偏低，如常住纽约的外国人口已超过800万人，东京外国人口占比也接近3%。此外，在上海常住的境外人口以高学历人才为主，低端劳动力数量很少。未来上海要建设全球科创中心，对海外高端人才的需求必将进一步加大，但同时随着国际化进程的加速，对类似菲佣等外国低端劳工的需求也将随之增加，出入境、社会保险及长期居留权益等国际移民问题及其潜在的风险值得高度关注。在香港地区发生的外佣争香港居留权事件，就是外国移民集聚引发潜在风险的另一典型案例。

3．严控流动人口总量的风险

（1）目标调控过度，引发人口统计数据失真的风险。目前北京、上海等特大型城市都确定了严格的人口总量调控目标，并层层分解至街镇社区，作为目标责任制加以考核。从以往的经验看，调控目标过于严格，会出现统计数据“做假”、瞒报等情况，形成虚假的调控效应。实有人口不实，人口控制变成“人口数字控制”，不仅达不到调控的目的，而且不利于基于人口数据的公共资源和基础设施的规划和配置。

（2）区域调控不同步，引发人口驱赶效应和洼地效应。城市并非一个独立的封闭经济体，外来人口在城市内部相对集聚，因此大城市内部各区域人口调控的压力不尽相同，各级政府对调控的重视程度及其措施的严厉程度也存在差异。若在全市层面缺乏整体统筹，各区域调控不能做到协同，则会产生驱赶效应。也即，外来人口从调控力度较强的区域被“赶”至调控力度相对较松的区域，后者也因此成为调控的洼地。其结果不仅难以达到调控的目的，而且会因此增加外来人口在城市内部的流动性，进一步加大调控和管理的难度。

（3）末端管控引发社会排斥，影响农民市民化进程。违法建筑拆除、整治群租、外来人口子女教育资源供给政策的调整等行政化调控手段大多属末端管控，其优点是见效快，但是，在城市公共资源难以平衡发展的客观现实下，若不注意调控的方式方法强力推进，则会进一步加剧本地居民对外来人口的社会排斥，激化社会矛盾，影响社会和谐与稳定，也不利于推进农民市民化。

特大型城市人口流动风险防范对策

1．创新理念，探索适应人口流动的社会风险治理模式

社会风险治理模式必须高度关注常住人口的构成及居住特点。为此，一要制定政府主导下的多元治理模式。即依据外来人口的空问分布特点，在中心城区以社会组织为主，单位、社区协同治理；在郊区由政府引导和社会组织指导，逐步形成底层社区自我组织、自我管理的治理模式。二要制定适合不同对象的治理模式。对外来务工者社区的治理，可尝试通过政府主导和社会组织指导，让外来务工者自我管理，建立自我组织与管理的社会治理模式。

2．疏导结合，构建促进人口双向流动的社会避险机制

从人口学角度看，促进特大型城市移民双向流动，是防范人口过度集聚及稀释人口过度集聚风险的最好的社会避险机制。客观而言，中国现行户籍制度和对外国人的片面超国民待遇并存，破坏了上述避险机制。随着中国经济的发展和收入水平的提高，未来还将有上亿人的农村剩余劳动力要向城市转移，还会有越来越多的外国人将受吸引来华淘金。为此，要求我们对社会保障和福利制度进行改革，以待遇与贡献挂钩为原则，通过调配公共服务供给，促进人口的外迁与分流，形成双向流动的人口迁移模式，抑制移民群体在特大型城市过分集聚可能带来的风险。同时，尚需减少对外国移民过多的超国民待遇，加大对特大型城市国际化社区的管理和服务。

3．防控结合，提升人口流动社会风险的治理能力

促进预防为先与动态治理相结合。一要将流动人口的服务管理工作更好地纳入依法治理的轨道。建议借鉴国外大都市促进人口平衡发展的经验，加强人口规划、产业规划和城市规划间的有效衔接，提升依法调控和科学管理的能力。二要注重构建有效的利益协调机制——包括社会矛盾预警、利益表达、协商沟通、救济救助等机制，以应对群体性和突发性的社会风险。三要进一步明确外来人口群体在城市风险治理中的“社会主体”地位。制定完善并支持其自我约束、自我管理的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范，保障其合法权益，为其合法稳定居住、合法稳定就业、依法办理居住证和享受相关权益提供优质服务。四要人口“控量”与“扩容”同时推进，既要严格“控量”，更要积极“扩容”，提升城市的人口承载容量，从而减少因人口过度集聚引发社会风险的概率。

[本文系国家社科基金重大项目“有序推进农业转移人口市民化研究” （13&ZD043）、教育部人文社科重点研究基地重大项目“大城市人口增长与公共服务资源配置协同研究” （11jjd840016）的成果之一。]

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参考文献：

[l]李培林．社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测．北京：社会科学文献出版社，2013.

[2]郑功成．中国流动人口的社会保障问题．理论视野，2007 （6）．