近代广东省地方政府债务及启示

武云

（中国社会科学院中国社会科学出版社，北京100720）

摘　要：在近代，广东省是民主革命的策源地，经历了辛亥革命、讨袁、护法、东征、北伐等革命战争，这些因素给广东地方政府举债提供了独特的条件。从1840年到1949年，广东省所发行的长、短期地方政府债务主要用于军费、建设、金融领域。广东省历史上地方政府债务情况对当今广东省地方政府债务情况可做借鉴，具有历史性启示。

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关键词 ：近代;广东省;地方政府债务

中图分类号：F810；K25　文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１5）02－０142－05

收稿日期：2015-01-12

作者简介：武云（1969-），女，山东肥城人，历史学博士，中国社会科学院中国社会科学出版社，副编审，主要研究中国近现代社会史、文化史。

2011年10月17日，国务院批准上海市、浙江省、深圳市开展地方债试点，试点省市可发行的政府债券期限为三年和五年。2011年，广东省地方债务规模为69亿元（不含深圳），2012年广东省发行地方债券86亿元，2013年广东地方债务规模为121亿元。中国工商银行等4家金融机构成为广东省地方政府债券主承销商。因广东省的经济基础雄厚，地方债务状况总体运行良好。2012年广东省地方政府债务的负债率是74.3%，低于100%的国际警戒水平；债务负担率是12.5%，明显低于20%的国际警戒水平和全国的平均水平。但上述负债率和债务负担率只是计算了显性债务，对于像政府成立融资平台公司借入或担保形成的隐性债务则因为存在统计口径上的争议没有计算在内，所以事实上广东仍然非常有必要控制地方债务的规模、规范地方政府债务的发行程序。

1840年以后广东省经历了清末、民国两个历史阶段，作为近代中国民主革命的策源地，广东经历了辛亥革命、讨袁、护法、东征、北伐等一系列革命战争，经济饱受战争创伤和冲击；作为近代经济的前沿阵地，广东深受欧风美雨的洗礼，又率先进行币制统一、金融机构产生发展、预算体系的建立等一系列经济改革，这些都为形成以公债库券为主，对外借款和民间借款为辅的近代广东地方债务制度打下基础。而目前学术界对地方政府债务问题的研究大多都是研究当前地方政府债务的成因、影响及风险控制，极少有人研究历史上某省的地方政府债务的，笔者选取近代广东省的地方政府债务，通过深入剖析近代广东省地方债的发行概况和特征分析，以期能对当今广东省地方政府债务的有效管理提出历史借鉴和经验启示。

一、近代广东地方政府债务概况

广东省近代地方公债史跨越了四个历史时期：开始于清朝末年，泛滥于北洋政府时期和南京国民政府时期，取缔于国民政府时期。1937年，随着日本全面侵华战争的爆发，广东省地方公债也逐步取消，最终退出了历史的舞台。

据清末《广东财政说明书》记载，清末广东省的年均财政收入在2000到3000万两银毫之间，地方政府收入主要有田赋、盐课税厘、关税、厘金等，地方财政支出主要是解款、协款、行政总费、交涉费、军政费、实业费等。[1]《辛丑条约》签订后，清政府大肆举债来偿还赔款，广东省承担的外债摊还额是200万两，占到了省财政收入的十分之一。广东省的收入主要用于战争赔款和协出款项。协款是中央在不同地区之间的转移性支付。据记载，光绪三十四年（1908年）和宣统年间，广东省向云南省、广西省、西藏省、福建省、甘肃省多次协款来供应军需和赈济水旱灾害，其中云南练兵饷多达35万两。与此同时，粤海关收入也随着国际资本的入侵失去了关税主权，关税收入骤减。所有这些都导致清末广东省的财政状况发生急剧恶化，财源逐渐枯竭。清末新政时期，广东为推行新政，发展地方实业，1905年两广总督岑春煊发行了广东历史上第一次地方政府公债，总额为白银300万两，每两月息7厘，10年分期摊还，全备地方生利只用，永不移挪别用并充作军需等费，还款担保是本省的海防经费和赌博业收入[2]，“借款以广东缉捕经费、闱姓、山票、铺票、彩票五项承饷作抵”[3]，但实际发行惨淡，“缴款领票者曾无几人”。[4]此时，社会风气萎靡，经济不景气，赌博蔚然成风，广东省以“寓禁于征”的名义开征赌税以弥补财政赤字，1909年广东财政收入中赌税的收入为353.9万两，占到省财政收入的17.85%，成为清末广东最大的税种。

广东军政府时期（1911.11-1913.8），财政基础薄弱，为了筹措建设费用、解决财政困难，政府注重减支增收、控制毫银的外流。1912年，广东省通过发行《中华民国广东全省地方劝业有奖公债》，年息八厘，还期10年，实际发行额约为432万银毫，用途为振兴实业，如建筑广州之大沙头、永汉路及开设电车路，改良广州市内马路，整理士敏土厂及投资其他有利生产，其担保品是全省地方税收[5]，到1912年底，到期未偿还公债为5357210元[6]。在龙光济统治时期（1913.9-1916.6）和旧桂系执政时期（1916.7-1920.10），由于军阀混战、社会动荡导致苛捐杂税横行、社会治安金融秩序混乱。政府通过将债务期限缩短，发行高息债券来募集军款。1919年，为了挽救中国银行停业造成的资金困难，广东省政府发行了《广东省维持纸币八厘短期公债》，但实际募得48.3万元，还不到原定计划的三分之一。

1920年到1927年，广东省处于南方革命政府时期，共发行了5笔债券，其中《广东地方善后内国公债》、《广东省金库券》、三期《短期金库券》都用于军费开支。1920年实业银行倒闭，广东省银行经理卷款潜逃，为了安顿军士、整理金融、发展商贸，2月4日省政府以广东省的田赋为担保发行《广东省地方善后内国公债》500万元，实际发行238万元。1923年3月的《广东省金库券》原计划发行600万，由于没有担保基金，所以基本上没有被销售出去。1925年1月，为了筹集北伐军饷，以月息六厘发行短期金库券三期，共计243万元。1926年5月和8月，为了促进广东暂时安定的革命根据地的建设，发行了两次有奖公债1500万元，发行情况比较乐观，基本上全额募集。

1927年到1937年，广东省为南京国民政府统治时期，共发行14笔地方债，其中有6笔用于整顿金融、维持纸币、偿还旧债；6笔用于购买海防设备、国防等军事战费支出，计划发行5799万，实际募集2760万；仅1935年发行的以西村士敏土场营业盈余为担保的《广东省建设公债》用于了实业建设。1927年北伐战争爆发到1930年，这段政局短暂的稳定期间，广东省向财政部申请发行《广东整理金融库券》，发行公债1500万元，周息一分，分15个月还清。1931年12月25日，因中国银行在广东发行纸币数额过多，导致资金缺乏无法兑现、币值下降，省财政厅为了挽救中国银行而发行了《广东省维持中币有奖库券》500万元，用于充实资金发行纸币，年息八厘，以四厘作为奖金。抗战爆发前夕，为充实省国防设备，构筑港湾要塞，广东省又发行《广东省国防要塞公债》和《广东省短期金融库券》，前者并未如期偿付，后者还清后又发行了1000万第三期金融库券。

1937年到1949年，广东省共发行了3笔地方债，分别为1938年3月《广东省国防公债》、1939年2月《广东省政府短期金库券》、1940年7月《廿九年广东六厘公债》。抗战爆发，第四路军驻扎在广东省，省政府无法筹集巨额的军费来购买军械、训练民团，加之广东省海岸线长，海防需要巩固，于是省政府发行《广东省国防公债》1500万，实际募集1407万元，年息四厘，省营业税作担保。推销工作由广东省国防公债劝募委员总会和各地分会来承担，由省政府委托省银行及各地县市金库及邮政等为经收机关，此次公债募集大多以摊派的形式劝募给各县市、党政、军警、学校、机关职员、银行、团体、华侨等，募集范围广，债务额巨大，登记整理出现了很多漏洞，这种政府强制摊派的方法不符合平等的债券债务关系和供需决定的市场规律。1939年2月，省库短绌，广东省呈准发行《广东省短期金库券》480万元法币，为了尽快获得资金，以七七折抵押给了银行，实际得360万元法币。1940年，日军入侵广东省，广东省近三分之一的地域沦为战区，而且多为原来经济发达的地方，省政府7月又发行《廿九年广东六厘公债》1500万，一方面是为了募集军事费用，另一方面促进本省的建设，用广东省的田赋收入和其他的财政收入作为基金担保，为了快速获得资金，政府把以全部债票按八折向省银行押借现款1200万元，并在1941年12月提前偿清。为了保护政府的公信力，《廿九年广东六厘公债》和《广东省短期金库券》都设立了基金保管委员会，在统筹规划下进行了偿还，基本实现了公债的良好的秩序。

综上，广东在近代共发行地方债务24笔（清代1笔，民国23笔），既有长期债券，又有短期债券，利息计息方式分周息、月息和年息，币制经历了从银毫到法币的变化，其详细情况如表1。

资料来源：万必轩：《地方公债》，大东书局出版社，1948年，第35-37页；张晓辉：《民国时期广东财政政策变迁》,经济科学出版社，2011年；张晓辉：《广东近代地方公债史研究（1912-1936年）》，暨南学报（哲学社会科学版），1992年，第02期；广东省地方志史志编纂委员会编：《广东省地方志》，广东人民出版社，1999年，第96页。

二、近代广东地方公债发行特点分析

从纵向来看，如同其他省份一样，广东省近代地方债具有时代背景下的普遍特点，如其债务筹资多用于军政费用；从横向来看，广东省作为近代史上一个独立的发债大省，其地方债又呈现出其他省份所不具有的特点，如发行方式多样，随意性大。

第一，发行的债券品种多，发行方式多种多样。发行债券品种有国家公债、省公债、库券（也称金库券）等。发行方式按是否计息分有奖无息和有奖有息。按照票券样式分为同号票、分则票、加盖改名票。同号票多为抽签所用，同号的票另有编码区分，若中奖，则奖金由持有同号票的人均分。分则票是为考虑到便于推销和支配奇零数，对小面值5元或10元的债券，印发了一种分则票，即5元券分为5则，每张则票1元，10元券分为10则，每张则票1元。加盖改名票是因为发行仓促，简化发行手续，将已经印制发行所剩的债券加印或者改变票面的文字改版直接发行的债券。

第二，用途主要用于军费开支，用于经济建设和民生的开支很少。在民国广东省的24笔债务中有12笔为直接用于军费开支。在忽略通货膨胀纸币贬值的情况下，粗略估计从1912年到1927年广东省军费开支平均占到了支出总额的53.86%。一部分原定为经济建设事业的债券有时并不能达到振兴实业的目的，如1921年《广东地方劝业有奖公债》为陈炯明主粤时期振兴实业所发，第二年“二次革命”失败，由龙济光控制广东，权力和责任的转移致使该公债并没有达到发行时的初衷。一部分名义上非军费公债被挪作军费开支。北伐战争前后，1926年发行的两次有奖公债共计约1500万元，原定为兴办省营事业和修建黄埔港，但最终都沦为军费；1927年发行第三次有奖公债，名义为津贴省港罢工委员会及维持生活之用，实际全挪为军费。除去带有封建军事性质的债券以外，仍然存在各种用途的债券，如《广东地方善后内国公债》是用于维系孙中山政权的财政金融体系。各个时期的实业债券对于本省的基础设施建设、社会经济的发展具有积极的历史意义；部分军事债券也是提高本国的国防科技实力、维护社会安定的必需。

第三，近代广东地方公债的债务依存度已超警戒线。公债依存度反映的是一国财政支出中有多大的比重是靠发行公债来实现的。当公债发行量大，债务依存度过高，表明财政支出是过分的依靠债务收入而来，此时国家财政处于脆弱状态，就会对当年的还本付息构成潜在的威胁，公债风险加大。国际上一般公认20%是国家财政依存度的警戒线，30%是中央财政公债依存度的警戒线。“公债的有偿性决定了当年公债的规模要受到财政收入的影响。必须把公债控制在合理负担之处，否则会引发债务危机。公债的偿债率一般应该控制在10%会比较安全。”[7]从表3可以看出各个年份广东省的债务收入额占总支出额的比例，总体呈现两头低中间高的状况。大部分的债务依存度维持在20%以上，这对于当地的经济并不能起到积极的推动作用，更多的是反映当时财政状况的窘迫，寅吃卯粮，借新债还旧债。

资料来源：广东省地方志史志编纂委员会编：《广东省地方志》，广东人民出版社，1999年版，第100页，第50页。注：从民国26年之前单位为银毫，民国26年及以后年份单位为法币。

第四，债务发行随意性大，政府是公债的实际受益者，公债成为百姓的沉重负担。近代广东债券的发行只考虑到了省库的空虚，至于发行的数量和程序、资金使用的效率、利息的负担则并没有纳入系统的规划。内债在政治权力的参与下通过滥发纸币稀释债券价值、增加税负转移负担、政权变幻否认债券、发新债还旧债的方法掩盖了其混乱无序的管理机制。

近代广东地方政府时常强行摊派债务，民怨沸腾。由于近代广东政权更迭、金融体系的破坏和重构、币值和债信的下降，导致广东债券发行中即便以省库收入作为抵押来获得资金，债券发行仍然艰难。统治者只得以政治权力向市县殷户、商店、厘税捐承商等摊派债务，强迫银行界及各行商举借“金融公债”，限期交足，否则不准开门营业。[8]截至三十年代，广东累积下来公债库券租捐的摊派额超过二万万，平均每人负担超过七元。另外，货币贬值对债权人带来亏损。据《整理广东银行纸币委员会章程》中记载，省银行成立以后为了应付军费、操纵金融而滥发的纸币三千二百万之有奇，使得粤省内的商民不愿意持有纸币，信用贬值，不断发生挤兑的风潮。[9]政府不断向中央银行借款，社会总需求扩大，原来在市面流通的货币贬值，导致民众手中的债券在扣除了通货膨胀影响因素后的价值下降。债务最终会通过税收来落在百姓身上，百姓成为了官僚资产阶级和金融投机者的压榨和掠夺的对象。

三、近代广东省地方公债的启示

通过上文对近代广东省地方公债的回顾和特点分析，结合我国现阶段地方政府债务的实际情况以及广东省现阶段的省情，对如何管理当今广东地方政府债务提出以下几点建议。

第一，严格控制债务规模，防范债务风险。2013年，广东省发行地方债121亿元，相对于2012年的86亿元同比大幅上升40.7%。虽然目前根据广东省财政厅的测算数据，广东地方政府的债务率(债务余额与可支配财力之比)和负债率(负债余额与地区生产总值之比)两项指标均处于警戒线之下。但有财政专家指出，在个别市县，地方政府的债务率已超过了100%，部分已经超过了200%，远超警戒线；个别市县地方政府的负债率也已经超过了10%这一警戒线，严重地已经超过20%；还有一些政府融资平台公司的资产负债率超过了60%，有的甚至超过90%，一旦发生债务风险，地方财政也要为这些债务兜底。土地财政仍然盛行，如果说地方财政靠土地来创收，那么一旦这个来源不支，债信将会急剧下降。因此，广东省政府要严格控制地方政府债务的规模，通过科学的指标，比如公债依存度，定期衡量债务规模，防范债务风险。

第二，债务的实际用途上，地方公债的发行要加强与社会的互动，要以经济和民生为导向。近代广东的地方公债大多都是以补充军政为主，这显然有悖于现代公债的精神。地方公债的债权人是地方政府，但其债务人是社会上的机构投资者和个人，此外在发行过程中还涉及到社会上的一些中介机构。因而加强与社会的互动是必要的也是不可避免的。这种互动主要体现在三个方面：一是在公债发行前，发债动机应该以主动的增进社会福利为主，而不是由于严峻的省情倒逼被迫所致；二是在发行过程中，要引进银行等社会中介机构的参与承销，给社会金融机构注入活力，以广东为例，2013年广东地方债务规模为121亿元。中国工商银行、中国建设银行、交通银行、广发银行4家金融机构成为广东省地方政府债券主承销商。给金融机构注入了活力；三是在公债发行后，所筹集到的资金要更多的用于调节经济健康发展、增进社会福利，而不是侧重补偿军政费用。地方债要严格控制用途，资金导向应该集中于生态建设、重点民生工程和市政建设等。

第三，地方政府债务的监管方面，建立规范地方政府债务的法律支撑。近代广东的地方公债就是缺乏监管，发债随意性大，给百姓造成沉重的负担。我国目前地方政府债务还有很多不完善的地方，其中主要的就是缺乏法律支撑和监管。要实现地方政府自主发行公债的目标必须要有法律的支持。需要建立一套完整的法律制度，对地方政府公债的发行目的、资金用途、承销与募集、风险管理等各环节做出明确的规定。通过完善《预算法》等财经法规的规定，最终达到建立一套有法律支撑的监管体系的目的，为地方债务的监管提供法律依据。

总之，地方债务是债务体系的一个分支，在理论上具有可行性，在历史上也曾经存在过。保证地方债务的公开透明、控制债务规模，加强监管，重组地方的财权和事权势在必行。这些都是建立在地方公债运用科学的债务管理体制的基础上，使地方债的积极效应发挥到最大，同时对于负面的影响要借鉴历史做到防微杜渐。

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参考文献

[1]（清）广东清理财政局.广东财政说明书[M].广东：广东经济出版社，1997.375.

[2]李爱丽.从粤海关档案看清末广东省两次公债发行[J].近代史研究，2007，（3）:124.

[3]1905年清朝广东借款（1904-1905）[Z].海关档案，679/22176.

[4]息借款无人领票[Z].1905（10）.

[5]左治生.中国财政历史资料选编（第十一辑《北洋部分》）[M].北京：中国财政经济出版社，1987.

[6]广东省财政厅.广东省财政纪实（四）[M].文海出版社，1989.4.

[7]李士梅.公债经济学[M].经济科学出版社,2006.46.

[8]粤省金融之整理[J].银行周报，1928，（12）：9.

[9]财政[J].中行月刊，1933，6（2）.

［责任编校：阳玉平］