社会化养老服务发展思路与路径探索——以无锡市为例

赵向红

（江南大学 法学院，江苏 无锡 214122）

摘　要：人口老龄化、高龄化趋势，家庭养老功能弱化，促使老年人养老服务责任主体出现多元化。个人为责任主体的社会化养老方式，正在替代传统的家庭养老方式，并不断强化而成为现时代的主流。建构社会化养老服务体系，需要政府和市场合理定位；需要完善的法规政策保障；需要培育壮大老龄服务事业与产业，推动养老服务社会化发展。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：人口老龄化；社会化养老；社会工作

中图分类号：C93 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）03－００44－04

收稿日期：2015-01-15

基金项目：此文为2014年度教育部人文社会科学研究项目“我国经济发达地区社会治理的协同机制研究——以苏南为例”（14YJA840017）的阶段性研究成果，同时也得到“无锡老龄科学研究基地”基金支持

作者简介：赵向红（1969-），女，黑龙江省哈尔滨人，江南大学法学院社会学系教授，研究方向：老年社会工作，社会工作评估。

我国目前已进入老龄化社会，老龄问题成为我国的一大社会问题。“老有所养”为重点的民生建设成为当前及今后社会建设重要任务。健全老年人退休金保障制度可以满足老年人经济供养，生活照料及精神慰藉的养老需求更需要完善、成熟的社会老年服务体系。政府提出建设以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系。这是我国积极应对人口老龄化重要举措。

一、社会化养老服务发展是社会现代化之必然

中国未富先老的社会现实，代际关系的嬗变，家庭养老传统的弱化，尚在摸索阶段的社会养老保障制度，以及人口结构加速老化的发展态势，这些因素变化对我国养老保障提出更高的要求。老年人的养老保障更多的是一种服务保障。服务保障体现的是一个关照老年人在不同生命历程方方面面需求的持续照顾服务体系。一个政府与非政府机构分工合作、社会各种力量共同参与保障老年人多方面生活需求的社会化养老服务体系，也是一个由家庭照顾、社区照顾与院舍照顾相互承接，满足不同身体状况老年人需求的网络服务体系。

首先，社会化养老服务发展符合我国人口老龄化、高龄化趋势的需求。依据《国家应对人口老龄化战略研究》课题组预测，2012年老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，2013年老年人口数量达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。[1]2012至2013年底，无锡市60周岁及以上的户籍老年人从103.97万人上升到108.81万人，占户籍人口总数比例从22.16%上升至23.08%。其中，80周岁及以上老年人从14.38万人上升到15.08万人，占老年人总数比例从13.83%上升到13.86%。老年人口数量大、比例高及高龄化现象非常突出。市场经济发展，社会生活和工作节奏加快，子女竞争压力加大，加上人口流动及少子化现象等因素所导致叠加效应，产生家庭照料资源短缺与养老需求增加的矛盾。建设完善和成熟的社会养老服务体系、通过社区照顾来进行老年人居家养老支持，实现让老年人同样能与其他社会成员一起分享社会发展成果，以达到颐养天年的目的。

其次，社会化养老服务发展是家庭结构转型、家庭养老功能弱化必然要求。传统的家庭养老是体现我们中华民族传统美德一种养老模式，其基本特征是老年人居住在家庭中，由具有血缘关系的家庭成员对老人提供赡养服务。随着工业化和城市化的发展，家庭子女数减少以及代际分居的居住方式，核心家庭成为家庭结构的主要形式。人口流动及社会竞争日益加剧，降低了成年子女照料老人的能力，子女无法为老年人提供照顾，传统家庭养老支持功能日趋弱化。老龄化和高龄化趋势迅速发展对老年护理照料需求急剧增加，养老照顾成为摆在家庭、社会及政府面前的一道难题。解决养老照顾问题，既要结合我国上千年的家庭养老传统，也要推动社会化养老服务方式发展，不断挖掘社会资源，提供多元化养老照顾方式。社会化养老服务发展可以动员社区的力量，链接政府、市场、邻里及志愿组织等多元社会力量，让提供有效的居家支援力。社会化养老服务是我国养老服务体系的重要组成部分，弥补了家庭养老功能的衰退，顺应了人口老龄化的客观要求，同时又充分实现了中国老年人养老的意愿。

第三，社会化养老服务发展可以有效实现家庭、社区与院舍的持续性照顾体系目标。改革开放以来，经济发展、社会变迁，家庭养老逐渐成为老年人渴望不可及的养老方式，如何让老年人尽量留在自己熟悉的环境中安享晚年，这不仅是老年人及其家庭愿望，也是政府和社会在推动养老服务体系发展方面目标所在。基于此，政府为社区里居住的老人发展出一系列服务和支援，如家务助理服务、老人日间护理中心、社康护理服务以及惠及所有老人的长者安居服务。这些服务相互承接，为老年人提供了一条持续性照顾的桥梁，为老年人从家庭到临终的整个行程提供照顾保障。我国政府提出建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，明确了政府保基本、兜底的养老责任。并且政府提出应该让市场成为配置养老资源的决定性力量。因此，在老年人养老照顾需求支援性服务与支援方面，必须大力挖掘市场、邻里和义工力量来弥补政府福利支持服务的不足。政府出台政策引导养老服务社会化发展，鼓励社会力量成为为老服务设施建设和养老服务提供的主体，刺激养老服务消费，让养老服务业健康持续发展。这既是社会养老服务自身发展需求，也是老年人及其家庭、社会及政府期望所在。

二、社会化养老服务发展的困境或问题

社会化养老模式，作为一种新型的、建立在社区照顾基础之上的养老模式，通过调动一切资源，让老年人甚至足不出户就可享受到日常照顾。社会化养老服务既是对传统家庭养老功能弱化的一种有益补充，也是符合养老服务市场化发展需求。社会化养老服务发展受到众多因素制约，“养老保障体系在人群和城乡分布的不均衡，现有享受退休养老保障的人群缺乏长期护理照料费用保障，养老基础设施不完善、老年住宅规划不合理，养老机构管理不完善及质量监控等问题，严重制约着社会化养老的发展。”[2]除此之外，社会化养老服务发展还面临定义不明晰及主体不明确等不足。

首先，社会化养老服务定义不明晰。社会化养老是指现代的养老方式，即通过社会途径实现养老的目的，包括社会保障、社会福利、社会服务和市场化服务。社会化养老既不是社会养老也不是政府养老，只是养老资源由传统的家庭或政府的一元或二元主体转化为包括市场和义工服务等多元服务主体。社会化养老强调的是养老具体职能从家庭转向社会，但家庭并没有因此而放弃应该承担的养老责任。社会承担的部分养老职能一般是由子女或家庭通过购买来实现的，是家庭养老的延伸，即社会化的家庭养老。当然，社会化养老也强调了个人对养老应承担的责任。如由老年人自我购买社会养老服务，是自我养老的延伸，即社会化的自我养老，而由政府或义工提供的服务，是社会福利养老。这种适应现代社会结构的以个人为责任主体的社会化养老方式，正在替代传统的家庭养老方式，并不断强化而成为现时代的主流。家庭养老是正在被替代的、生命力不断下降的养老方式。[3]社会化养老服务是家庭养老服务转化为包括政府、市场、邻里和义工服务在内的，包含福利型、付费型、互助型等多元化养老服务。家庭养老功能弱化，而市场型、互助型养老服务发展不足，社会化养老事业需要加快发展，政府、社会、个人都需要增加紧迫感，做出物质和制度上的充分准备。

其次，社会化养老服务主体不明确。2013年7月1日正式实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》第十三条和第七条明确规定：老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人；老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。因此，家庭、国家和社会均有对老年人养老服务提供支持的责任。根据养老资源来源不同，分为家庭、自我和社会。家庭养老侧重于养老资源来自于家庭。养老资源来自于社会即主要是依靠离退休金和社会保障生活的属社会养老。自我养老是指养老资源既不是依靠子女和亲属，也没有养老金或退休金，而是主要依靠自己。“实际的养老模式包括了多种养老的支持力来源，但量变会引起质变，权重最大的那种养老支持力就决定了之中养老模式的性质。”[4]社会化养老服务明确家庭、社会、自我在内的养老责任主体前提下，通过鼓励市场参与养老服务，鼓励社会力量成为养老服务承担者，弥补家庭、自我以及政府在养老支持力方面不足。因此，养老责任主体多元化与养老服务主体家庭化、社会化、市场化之间不存在本质矛盾。

第三，社会化养老服务发展市场化不足。我国养老服务过去主要存在着家庭和政府两种服务主体模式，即包括一般老人的家庭养老和特殊老年人（三无老人和五保老人）的政府供养。政府建设的各类养老服务机构和设施，绝大多数属于公办公营的事业单位，由纳入财政编制的国家工作人员具体经营管理。这类养老设施主要履行政府兜底和社保基本职责，并不能满足广大社会老年人养老需求。随着人口老龄化迅速发展，社会老人养老需求急剧增加，健全社会养老服务体系和加快养老服务产业发展，成为当前政府和社会急需解决的问题。公办养老设施量少且运营情况并不理想，政府行为对养老服务市场的过度参与，又挤压了社会力量对养老服务的参与和发展空间，不利于养老服务市场的健康快速发展。因此，深化养老服务领域改革是“老有所养”民生建设中的，核心是处理好政府和市场在养老服务领域的关系，使市场在养老服务资源中起决定性作用于和更好发挥政府作用。我国的社会化养老服务可以探索走“政府倡导资助、社会力量广泛参与”的道路，强化政府责任，释放市场活力，将老年人希望得到的社会化养老服务的意愿转化为现实的有效需求，促进社会化养老服务的健康发展。面临市场发育不健全、政府责任不到位的现状，我国的养老服务事业需要通过双向增权共同促进养老服务事业的健康发展。政府继续健全老年福利体系，从福利的直接供给者变为福利服务的规范者、购买者、管理者，出台政策支持鼓励社会力量成为养老服务市场的提供者。

三、社会化养老服务发展思路与路径探索

社会化养老服务发展无论在理论还是在实践层面上，面对的难题同样很突出。探索和构建社会化服务发展体系，加快社会化养老服务产业发展，亟需建设健全的政策体系和法规制度，建设持续性养老照顾体系，为积极应对人口老龄化和满足老年人养老需求提供支持。

首先，推进社会化养老服务发展，亟需健全的政策和法规保障。2000年以来，国家先后已经颁布和实施了一系列养老服务政策法规。如2000年，经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了推进以养老为重点的社会福利社会化的指导思想、基本目标和总体要求，并从建设用地、税收、公用事业收费和费用补贴等角度制定了诸多优惠政策。2005年，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。2006年，国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，要求按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2008年，全国老龄办、民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业若干意见》（国发[2013]35号）文件，提出深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制等基本原则。迄今为止，关于推进社会化养老服务发展方面的实施法规政策尚缺乏，政府亟需健全此方面政策法规。

社会化养老服务只有在相关政策和法律的保障和政府的大力支持下，才能充分利用社会资源、人才，汇集各方力量向老年人提供福利、保健、医疗等综合性服务，以适应不同身体状况的老年人的需要。提供养老社会化服务可以使老年人在不脱离家庭和社区的情况下即可安度晚年。社会化养老服务的法律政策支持体系不仅包括对服务内容和标准的规定，还要对政府责任加以明晰，对行政机构在社区养老方面的权责、职能加以界定，以明确责任主体，提高服务效率。另外，通过法律政策对除政府以外的其它服务主体加以正确的引导和鼓励，恰当合适地支持他们的发展，推进老年服务事业从补缺型向适度普惠型方向发展。

其次，建构社会化养老服务体系，政府应该合理定位。更好发挥政府作用，主要是让政府成为规则制定者、特殊困境老人保护者和养老服务市场有序发展的维护者。政府应该尽量从养老服务具体事务性工作中解放出来，通过政策引导和鼓励，让社会力量成为养老服务资源主要提供者。社会力量既包括市场营利性主体，也包括社区内部亲属邻里互助型、社会义工志愿型以及专业性社会组织等在内的公益性、微利性主体。

拓展社会力量参与养老服务领域，一方面通过对既有国有养老服务设施进行深化改革，将那些管不了、管不好的具体服务交给社会。在确保国有资产不流失的前提下，探索以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、政府补贴等多种方式，探索建立政府购买养老服务的长效机制。另一方面通过逐步建立健全养老服务的法律法规体系，完善各项规章制度和行业标准，规范养老服务体系的建设和运行。通过构建服务质量监控体系，加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，对养老服务机构的财政性补助资金使用、养老服务技能和质量、受政府补助入住对象的资格审核等方面开展评估、评审，确保其服务质量，维护老年人的合法权益。

第三，加快社会化养老服务在，市场应该发挥决定性作用。我国老年人口的绝对数量如此庞大，政府无论在财力上还是人力上都无法包揽养老服务产品的提供。养老服务必须走社会化、市场化的路子，实现服务主体多元化，已经逐渐成为社会各界的共识。市场在养老服务资源配置中发挥决定性作用，首先依靠的是健全的政策体系和法规制度。政府通过制定和落实相关优惠政策，采取积极的鼓励性措施，引导社会力量进入养老服务领域，充分发挥他们的主力军作用，才能更好地满足广大老年人的养老服务需求。

我们应当破除把养老服务产品的提供当作纯粹的福利性事业，片面强调增加政府财政投入的认识局限，而更应该发展多元投资主体，变政府投资模式为政府与社会投资相结合的模式，形成合理的投资收益机制。鼓励社会力量或个人投资养老服务行业并注册为企业，积极推动形成现代企业管理运营模式。引入市场竞争机制，实行优胜劣汰，促进养老服务资源的优化配置。政府适时退位，不断挖掘与推进养老服务市场。

养老服务领域，政府应重在监管而非经营。政府在养老服务方面并没有缺位，而是向民间团体提供经营场所、设施和财政支持，政府通过购买民间社团的养老服务间接地提供给有需求的老年人。政府部门的主要职责是对养老服务机构进行审核、评估和监管。政府在养老服务领域还需发掘民间力量，推动为老服务社工队伍、护工队伍和志愿者队伍建设。提高为老服务的专业化水平，保持护工人员队伍稳定性，以及挖掘居民的公益意识，鼓励更多人士热心于志愿服务，为包括老年人在内的弱势社群提供帮助。此类助老行动对于减轻家庭和社区的养老照护和服务压力，实现“老有所为”，也具有十分积极的意义。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

[1]吴玉韶.中国老龄事业发展报告（2013）[M].社会科学文献出版社，2013.2.

[2]林两贞.论中国社会化养老的战略选择[J].福建论坛（经济社会版），2012，（227）.

[3]姜向群.养老转变论：建立以个人为责任主体的政府帮助的社会化养老模式[J].人口研究，2007，(4).

[4]王树新.中国养老保障研究[M].北京：华龄出版社，2004.18.