刑事司法绩效考核的困境与出路

包献荣

（中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088）

摘　要：刑事司法绩效考核是公共部门绩效考核的一个重要分支。由于我国公安司法机关在价值取向、根本原则、组织属性方面的特殊性，使得绩效考核在与司法活动的共存之中遭遇到了诸如司法效率与司法公正矛盾、部门博弈与司法公正矛盾等困境。刑事司法绩效考核需要从厘清绩效考核的功能边界、科学设计绩效考核指标体系、促进业务流程再造等方面寻求未来发展的突破，才能真正寻觅一条适合司法规律的考核之道。

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关键词 ：依法治国；司法改革；绩效考核；考核指标

中图分类号：D925　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）04－００91－05

收稿日期：2015-03-12

基金项目：中国政法大学博士研究生创新实践项目（2014BSCX23）

作者简介：包献荣（1977-），浙江乐清人，中国政法大学刑事司法学院博士研究生，“2011计划”司法文明协同创新中心成员，研究方向为刑事诉讼法学。

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从报告中可以读出，这场轰轰烈烈的司法改革运动是以“司法人”的管理制度改革为核心的，这其中也自然少不了绩效考核的身影。自21世纪以来，我国司法界就一直在下大力气来建设一套既符合司法规律，又契合科学绩效考核制度，并期望借此来有效的调动广大司法人员的工作积极性，提升组织的管理效能。

然而，绩效考核制度虽然早已被企业界奉若圭臬，在许多公共部门也有着成熟的运用，但自从引入到公安司法机关的第一天起，就受到了理论界和实践界的广泛质疑。到目前为止，对于刑事司法绩效考核主要形成了两种观点：一是全盘否定。在这部分论者看来，绩效考核是强加于司法规则之外的“规则”，与刑事司法活动的特殊规律相悖，造成公检法三家之间由相互制衡走向相互“配合”，诱使司法人员扭曲法律程序以迎合考核的要求，妨碍了司法独立和司法公正，所以应该取消或废除。[1]二是“谨慎的赞成”。这部分论者认为，虽然绩效考核对司法程序的运行可能会造成一定的负面影响，但不能因此而否定绩效考核在我国特殊语境下的相对合理性，尤其是不能否定它在提升司法行政工作效率、监督与激励司法人员方面的积极作用。[2]这两种观点的争论焦点在于，绩效考核制度在引进公安司法机关之后，到底有没有阻碍司法公正的实现？如果不从理论和现实层面分析绩效考核在司法管理实践中的特殊性和矛盾性，就难以找到造成刑事司法绩效考核困境的真正原因，也难以真正走出一条既符合司法活动规律，又提升司法行政管理效率的绩效考核新出路。

一、特殊性：刑事司法绩效考核困境的源起

20世纪90年代以来，政府绩效考核就开始引起了我国公共部门管理理论界和实践界的普遍关注。政府绩效考核作为一种新兴的管理模式，不仅继承了传统公共行政对效率与工具的追求，同时为政府部门提供了更有效地约束与激励机制，更加融合和体现了对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注，[3]为新时期我国政府的职能转变和效能建设作出了积极的贡献。然而，在我国社会主义政治制度下，除了政府这一主要公共服务的提供者之外，还存在“两院”——作为法律监督机关的检察院和作为审判机关的法院，这二者与同样属于政府职能机构的公安机关一起，构成了我国刑事司法制度体系的主要部门，以司法治理的形式影响着我国公共管理进程。公安司法机关与企业、一般公共部门在价值取向、根本原则、组织属性等方面都有显著的特殊性，而一旦引入设计失当的绩效考核制度，这些与众不同的特性就极易与其引发冲突和矛盾，进而影响司法公正。

（一）以司法公正为价值取向

绩效考核的价值取向差异在企业和公共部门中的体现尤为明显。企业以追求利润最大化为目标，其绩效考核也是通过围绕创造利润的关键领域设计考核指标和考核标准，鞭策员工达成考核目标，从而为实现组织战略目标打下基础；公共部门与企业在公共性、服务性、公开性、复杂性、稳定性等诸多方面都有显著的差异，[4]其绩效考核的价值取向也不仅仅是效率与利润，更追求以公平与公正的方式测量公共产出和公共结果，为社会公民更好地提供公共服务。

然而，对于公安司法机关来说，其存在最重要的目的即维护司法公正，保障社会公平，是凌驾于效率、服务等价值取向之上的终极目标，这一论断自公安司法机关成立之日起就从未动摇。因此，公正是司法永恒的和最高的价值，在司法意义上它分为程序公正与实体公正。程序公正注重的是诉讼过程的公正，其最重要的原则是程序独立自治和当事人获得同等对待；实体公正注重的是诉讼结果的公平，即法律的规定与诉讼判决结果是同一的。由此可以得知，如果绩效考核不能保证司法活动在符合公正标准的轨道上有序进行，妨碍了司法公正这一终极价值的实现，那这样的制度就失去了存在的意义。

（二）以司法独立为根本原则

关于公安司法机关的分工，新《刑事诉讼法》第3条作了明确规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检查、批准逮捕、检察院直接受理的案件的侦查、提起公诉，由检察机关负责。审判由法院负责”。在处理公检法三家之间的关系时，最重要的就是司法独立原则。就制度层面而言，司法独立应该要做到：（1）司法权由司法机关统一行使，不受行政机关和立法机关的干预，公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。（2）司法系统内部的互相独立，即一个司法机关的司法活动不受另一个司法机关的干预。（3）法官独立审判，只服从法律。如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定的方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职；而对法官来说恰恰相反，如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成失职，[5]即法院内部不存在上下级服从关系。司法独立的原则是除司法机关以外，任何公共部门都不具备的特点，它意味着在刑事案件的侦查、审查起诉、审判过程中，公检法三机关既要相互配合，更要相互制约，而正是这一点特性，使得绩效考核在介入时显得无所适从，司法公正的实现变得举步维艰。

（三）行政化和职业化兼有的组织属性

我国的司法与行政一体化有着悠久的历史，即使在当今的政治制度下，司法机关与行政机关也有着千丝万缕的联系。在我国，现行体制下司法与政府的权力关系集中体现在三个不同层面：一是在一定范围内，政府行政权力的行使受制于司法评价；二是司法机构的人事权、财政权等关键权力受制于同级政府；三是司法是政府实现其经济社会发展以及社会治理的重要保障或重要手段。[6]可以看出，公安司法机关既属于公共部门的一种，又在很多地方与一般政府机关有不同点。然而，目前我国对公安司法机关的管理还混同于政府部门，这种管理思维的操控下，绩效考核的定位和标准容易倾向于行政化，缺乏可操作的考核指标体系，实践中考核结果难以真实反映公安司法机关人员的工作实绩。由于考核内容不够细化、量化，考核标准混同，考核主观随意，由此产生的考核结果的公信力就会大大降低。

二、矛盾性：刑事司法绩效考核困境的表现

正是由于公安司法机关在价值取向、根本原则、组织属性等方面的显著特殊性，使得绩效考核在发挥其功能的时候遭遇了许多别的公共部门中没有的困境，其中“司法效率与司法公正”的矛盾和“部门博弈与司法公正”的矛盾是这种困境最集中的体现。

（一）司法效率与司法公正的矛盾

美国大法官波斯纳认为，一个独立的司法机构必须要用一种最大可能减少影响政府行为的资源花费的方式来解决纠纷，[7]它凸显了司法效率的重要性。然而效率与公正似乎一直以来都是一对难以解决的矛盾，这一点在刑事司法绩效考核中体现尤甚。纵观当今我国公检法三家的绩效考核可以发现，为了走出以往类似普通公务员“德能勤绩廉”的“泛化考核”，现在的刑事司法绩效考核已经形成了一个由庞大数量的考核指标堆积起来的体系，用全面的、广泛的绩效指标作为考核的基础，不同指标代表的加减分涵义不同，通过复杂的数字计算来确定所有指标的得分高低，依此来评判公检法工作的绩效高低。为了统计方便，公检法三家的绩效考核指标大多是便于数字化的数量、效率指标，如公安机关的“破案率”、“立案数”、“罚款数”，检察院的“批准逮捕数”、“监督立案数”、“监督撤案数”等，而正是为了完成这些指标，办案人员出现了相互攀比、恶性竞争和不顾司法公正、片面追求指标的现象。比如在治安好、案件少的地方，公安机关的侦查人员为完成打击“人头数”，不得不自己去寻找“线人”给自己提供案源线索，甚至通过向同事买“案件”、买“人头”、“钓鱼执法”、“拆分立案”等方式以完成上级下达的指标任务。同时，绩效考核对“破案率”的要求，导致公安机关和检察院为了保证“破案率”，只对容易侦破的案件进行立案，而对较为繁琐、难以侦破的案件尽量不予立案，出现所谓 “不破不立”的情况。而对于法院考核来说，绩效考核指标体系也有诸多质疑。 其中，“上诉率”和“发改率”的指标争议较大。“上诉率”是指一审结束之后，上诉至二审的案件占总案件数的比率。在当前的绩效考核指标体系下，“上诉率”是一个“减分指标”，意味着当事人对一审判决不满意。然而，“上诉率”的高低与司法公正及法官的表现并无直接的关系，实践中，导致刑事被告人上诉、不上诉的因素存在多种可能，裁判结果是否能引发上诉，是当事人对裁判自行理解或把握问题，当事人自由行使。它们隶属当事人之间基于诉讼成本与效益权衡选择的具体诉讼策略，情况千变万化，笼统的将此指标等同于司法绩效表现优异显然是不合适的。“发改率”是指一审结束之后，上诉至二审而得到发回重审或改判的案件占总上诉案件的比率。其考核意义在于，对一审判决提起上诉后，二审法院经审理认为原判决违反法律规定而发回重审或改判的，即可认定一审的审判绩效有问题。在司法实践中，“发改率”也强化了上下级法院之间不正当的配合，因为有指标排名的压力，下级法院会就许多应当改判发回的案件与上级法院进行沟通协调，以求获得一个“维持原判”的结果，产生了许多应当发回改判并追究责任，但以“出现新证据”为由的规避情形。这两个指标都不能完整的涵盖司法绩效应当具有的范畴。

（二）部门博弈与司法公正的矛盾

新《刑事诉讼法》第7条规定：“法院，检察机关和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，相互制约，以保证准确有效的执行法律”。国家在设置公安机关从事犯罪侦查的同时，将刑事案件起诉和监督权赋予检察院，将审判权赋予法院，这种司法结构的意义就是分权制约。然而，公检法的绩效考核制度中对各种比例的要求，使本应是控辩审三方组合为特征和三角式基本构架的诉讼关系，完全演变成“流水线”运作的线形关系。司法公正和司法独立成为了部门博弈的牺牲品。

举例来说，近年来，由于最高法、最高检都将无罪判决率纳入绩效考核机制，各地除规定“出现无罪判决将追责”，更将统计数据为零的无罪率作为重要政绩展示。数据显示，从2001年开始，我国法院的无罪判决人数出现了急速的下降。在2000年无罪判决人数为6617人，而到了2010年，无罪判决人数仅剩999人，下降幅度之大令人惊讶。[8]

与无罪判决人数相对应的是无罪判决率也在飞速的下降。在2014年3月10日，最高院院长周强做最高院工作报告时就表示，2013年各级法院共判处罪犯115.8万人，无罪825人，无罪率0.07%。[9]在我国之所以会出现这样的局面，有部分原因在于，对于有可能被判处无罪的案件，法院会提前与检察院通气，检察机关为避免“败诉”影响考核，遂以“撤回起诉”方式结案。无罪化机制中，公检法三机关相互影响，有时还会有地方党委介入。可以说，往往在法院开庭之前，公安机关、检察机关所做的调查取证以及证据的审查判断，已经通过各种方式取得了证据，所以到了实质的审判阶段，真正按照刑诉法所规定的“证据不足、事实不清”的情况下作出无罪判决的比例非常低。这些部门之间的协作与配合，形成了无罪化机制的多主体协商模式。实践中，公检法三机关“部门博弈”是完成考核指标的一大法宝，而在“部门博弈”过程中，司法机关的独立地位受到了严重的动摇，司法公正被摆在刑事各级部门博弈、利益交换的案板上，被肆意的切割、蹂躏。

三、刑事司法绩效考核的未来出路

刑事司法绩效考核所遭遇的矛盾已是不争的事实，这一制度似乎走进了一个模糊而又混乱的死胡同。然而，不管是研究司法管理的固有逻辑，还是考察域外司法管理的先进经验，都可以发现绩效考核确实是当今公安司法机关中不可或缺的管理手段。现行绩效考核之所以困境重重，制度设计不当难辞其咎。只有从功能定位、指标体系、业务流程等方面进行制度的综合改良，才能走出“公正困境”。

（一）定位刑事司法绩效考核的功能标准

绩效考核并不是解决公共组织和工作项目所面临的全部问题和挑战的万能药。这就决定了绩效考核不可能解决司法组织和司法体系面临的所有问题，即使是想实现监督与激励司法人员、准确评估刑事司法人员的行为表现绩效考核的基本职能也可能有所局限。这是因为，刑事司法工作并不是一项完全以“结果产出”为最终导向的活动，而是一项包含广泛政策目标与更多价值实现的工作。对于这些政策与价值的实现程度，很难进行准确地测量与评价。另外，为了实现证据判断的灵活性与法律适用的可操作性，刑事司法人员一般都拥有较为充分的自由裁量权。由于自由裁量权赋予了刑事司法人员一定的行动空间，再加上案件本身的复杂性，这使得考核者几乎不可能通过某种指标来准确评估刑事司法人员的行为表现及其司法能力。

然而，当前刑事司法绩效考核基本上是以过度量化、推进效率、刺激竞争为功能导向的，而考核的根本目标则是要完成机关排名、末位淘汰、先锋典型等残酷的对比，因此随之而来的数据造假、部门配合、恶性竞争等都是这种“功能性失调”的恶果。因此，刑事司法绩效考核一方面要打破企业绩效考核片面注重效率的窠臼，根据公共部门管理和服务的本质设定反映和维护公共部门公共性的标准；另一方面，要确立服务于当代公共部门运行模式所追求的价值目标的绩效考核标准，以确保绩效考核标准体系的科学与完善，彰显公安司法机关的本质属性。刑事司法绩效考核在实施之前，必须要首先明确其功能定位，即明确绩效考核到底是为了确保案件质量？还是为了提升司法行政效率？抑或是为刑事司法人员的奖惩晋升提供依据？如果要面面俱到，既想通过考核保障案件质量，衡量刑事司法人员的工作表现，又想促进司法公正，其结果往往是事与愿违，这一点在域外刑事司法绩效考核经验中早有验证。

（二）科学设计刑事司法绩效考核的指标体系

观察目前公开可查的绩效指标体系不难发现，它们的设计思路高度一致，即围绕案卷所能外显的项目定义考核指标，其实质是将案件而非刑事司法人员作为考核的中心。这势必会使个案处理成为考核对象，从而违背前文所提到的绩效考核功能定位的原理。更为重要的是，由此所定义的绩效指标无法全面覆盖刑事司法人员的所有绩效维度，进而难以准确评估刑事司法人员的行为表现。

事实上，刑事司法绩效考核不仅仅只是指标式、统计式考核，更应该是回应公民的需求、偏好和期望并且采取行动，而衡量这种回应性的标准就是行动目标的实现在多大程度上真实地反映了公民的要求。因此，在绩效指标体系设计上，要更新绩效指标设计的总体思路。一方面需要将绩效指标设计的基点从案件转向刑事司法人员。从本质上讲，司法管理中的绩效考核是对刑事司法人员的行为表现进行评价，它试图通过对刑事司法人员的行为或动机施加影响从而达到控制与激励刑事司法人员的目的。因此，绩效指标的设计应该以刑事司法人员为中心，根据刑事司法人员的行为特征，创设以人为本的指标体系。另一方面，为了避免简单量化的不当评价，同时也为了将那些应当考核但无法量化的事项纳入考核范围，我们应该抛弃一味追求考核指标数量化与定量化的错误做法，适当增加一些主观性的考核指标，如当事人的满意度、司法程序的驾驭能力、司法廉洁度等。

（三）从部门博弈走向流程再造

绩效考核只是一种管理工具，要想在刑事司法实践中发挥作用，光靠改良绩效考核制度是远远不够的，必须要将绩效考核的制度设计与刑事司法业务流程的改革联系到一起。在司法实践中，绩效考核对于司法程序运作的影响体现在两个方面：一是在公检法三机关流水作业的诉讼模式中，后一机构对案件所做的处理决定，直接决定了前一机构所做决定的“正确性”（如法院的“无罪判决率”对于检察院来说是一个严重的扣分指标），而在上下级法院之间的案件流转过程中，上级法院对案件所做的终局裁决，直接决定了下级法院所做裁决结论的“正确性”（如上诉率对于一审法院来说也是一个扣分指标）；其二，办案人员即便严格遵守了法律程序，但只要所做的处理决定或裁判结论被绩效考核指标认定为“错误”的，就有可能受到利益上的损失。[10]

现行刑事司法考核制度过于强调部门利益，使部门利益之间，部门利益与单位利益之间的冲突扩大化。而法律的实施和执行最终要落到公安干警、检察官、法官个人身上，绩效考核的指挥棒又直接地落到了承办案件的刑事司法人员身上。这使得检察官不可避免地受到考核利益的驱动，在办案过程中努力避免“错捕”、“错诉”，努力避免因自身与法院观点的不同而造成的案件改判，从而采取事先与法官“沟通”的方式。这就不仅仅是检察机关内设部门的妥协，而是监督机关与被监督机关之间的妥协。

以部门职能为基础的传统的绩效评估体系已妨碍到公安司法机关进步与成长，以流程为导向就是要改变过去那种以职能为导向的组织结构。目前组成公安司法机关的基本结构是职能相对单一的部门，这些部门分别完成不同的业务，而这些业务构成了每一个流程的片段。业务流程隐含在每个部门的功能体系中，流程成为片段式的任务流，业务和业务之间的脱节和冲突司空见惯，而且没有人对具体业务流程负责。这种以部门为中心的业务流程的重要缺陷就是不善于变革、不具有开放性，缺乏创新发展能力和动力。在面向流程的组织管理中，人们关心和解决问题的焦点在于组织整个的运营流程，而不是职能、部门或任务。不同的业务流程是组织的基本组成单位，不存在刚性的部门，每个流程由专门的流程主持人负责控制，由各类专业人员组成的团队负责实施。

（四）完善绩效考核的支撑制度

绩效考核制度从来都不能单独的完成其作用，如果不能与法官的人才选拔、培训、薪酬和职业保障制度等人力资源管理重要机制联系到一起，绩效考核只能成为无源之水，无本之木。首先，要完善人员遴选制度，严把刑事司法人员“入口关”，如果遴选制度安排合理，选拔了有足够专业能力和职业素养的人员，事后的考评和监督就会更为简单，就不需要那些严苛复杂的考评指标和繁杂无效的监督了。其次，要健全刑事司法人员培训与开发制度，将绩效考核的结果更多的用于发现人员的素质缺陷，为培训和开发提供方向，这样一来就会大大改变现有刑事司法人员的素质，绩效考核也就会变得简单和科学。

四、结语

西方正义女神的形象为一蒙眼女性，身着白袍，头戴金冠，左手提一秤，右手举一剑。在这些装备中最核心的是那一块“蒙眼布”，剑、秤和金冠很多神都有，可惟独正义女神用手巾蒙住眼睛。可见，正义必须独立于利益的纠缠却又纠结于利益的纠缠。绩效考核促使了司法公正与利益的“联姻”，其制度设计却将个案的得失直接与公安司法机关及其工作人员的切身利益相关联，并以此为基础形成了一整套利益激励机制。这就好比将正义女神的“蒙眼布”摘去，并给她一面镜子且告诉她，裁判的结果越符合这种评价体系其面容就会越美丽。

可喜的是，我国司法改革的步伐正越迈越大，2014年底，最高院已经研究决定，取消各省级高院绩效考核排名，而2015年初，中央政法委也痛下决心取消“拘留数”、“批捕率”、“起诉率”等不合理的考核指标，这些都体现了刑事司法绩效考核的一种改革方向。然而，刑事司法绩效考核体系的系统构建，并不是取消一些不合理的指标就能一蹴而就的，否则又会陷入另外一种“没有考核”的歧途。唯有从“战略”的层面上重塑绩效考核的功能定位，从“战术”的层面上科学设计绩效考核指标、再造司法业务流程、完善绩效考核的支撑制度，我国刑事司法绩效考核才能真正的寻觅一条符合司法规律的出路。

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参考文献

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[9] 海绵.畸低无罪判决率不应成政绩追求[EB/OL].http://news.163.com/14/0313/07/9N6TVREO00014JHT.html，2014-03-13.

[10] 陈瑞华.刑事程序失灵问题的初步研究[J].中国法学，2007，(6)：141-156.

［责任编校：周玉林］