信访与多元行政纠纷解决机制构建问题研究

安丽娜

（中国政法大学，北京 100088）

摘　要：当前，中国正处于黄金发展期，也处于矛盾凸显期，利益主体多元化、利益关系多样化、利益诉求多极化的趋势越来越明显，社会矛盾凸显呈现叠加状态，同时，信访呈现高位运行态势、传统行政纠纷解决机制面临巨大冲击，只有通过明确信访职能，构建多元互补、有序衔接的多元纠纷解决机制，才能促进行政争议的实质性解决。

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关键词 ：信访；行政复议；行政诉讼；行政调解；多元纠纷解决机制

中图分类号：D925.3　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）04－００53－05

收稿日期：2015-02-19

作者简介：安丽娜（1986-），女，内蒙古乌兰察布市人，中国政法大学博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

20世纪90年代以来，随着改革开放的深入推进，我国已逐步进入快速转型期，“矛盾多发”成为这一时期的一大特点，与“矛盾多发”相伴随的便是信访呈现“井喷”的态势，当下中国，信访业已成为举国上下共同关注的社会热门话题，如何妥善应对汹涌而来的信访潮，如何科学重建我国行政纠纷解决的体系，如何预防和处置快速转型期的各类社会矛盾，对于保障改革开放的顺利进行与构建社会主义和谐社会，具有重大意义，也是新时期横亘在我们面前的重大课题。

一、背景与困境——社会转型期信访呈现高位运行态势

社会转型的特殊性导致了诸多后果，如社会矛盾凸显，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距被放大、政府政策的公平、公正及科学性受到社会的质疑等，在此背景下，与这些后果相伴随的是行政纠纷、信访均呈现出转型期的特点。

（一）社会转型期行政纠纷类型新特点

1.纠纷主体呈现多元化趋势

上世纪 90 年代中后期以来，我国进入社会矛盾的多发期。主要事件表现为国有企业的改制重组破产所引发的职工下岗失业、农村土地征用所造成的农民失地、城市房屋拆迁所形成的居民失房。这分别形成了失业职工群体、失地农民群体、失房居民利益群体。而且，这些事件都是由政府行为直接或间接主导，这又导致了官民关系的紧张，[1]而这些纠纷主体利益一致，要求相似，容易形成群体性事件。群体性事件涉及领域越来越多，主体成分也呈多元化。因此，当前社会矛盾突出地表现为不同社会利益群体之间，尤其是新产生的利益群体之间的一致与摩擦、相同和相异，形成了不同利益要求的相互冲突博弈。

2.纠纷领域呈现集中态势

就信访纠纷的产生而言，在一些特定的领域和行业，纠纷和矛盾大量显现，主要存在于土地征用、房屋拆迁、农民工讨薪、移民安置补偿、国企转制、环境污染事件、乡镇改革分流、复转军人安置、劳资关系、违法集资、矿难事故、校园突发事件和警察及城管部门执法失当或者违法乱纪等方面。[2]这些领域产生的问题都与广大人民群众的自身利益密切相关，这些领域也往往成为纠纷产生较多的领域。

3.纠纷类型呈现复杂性特征

信访矛盾与行政争议日趋复杂化，由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷,时常是行政纠纷、经济纠纷、治安案件、刑事案件混杂在一起交织发生,纠纷范围呈多领域交织的态势。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、农民负担、企业改制、职工工资、行政不当、司法不公、企业侵权和房屋拆迁等方面的众多新型社会矛盾纠纷，这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。

（二）社会转型期信访新特点

1.信访数量攀升

就北京市到市信访总量而言，近年来信访总量呈较快增长的态势。从2000到2009年，十年间平均每年信访量为69016件次/年 ，从2004年开始，信访量维持在每年八万件次左右，峰值甚至在十万件次左右徘回，近十年来，北京市信访呈现明显高位运行态势。[3]特别是2006年上半年，非正常上访出现大幅上升的态势，据北京市公安机关统计，一度出现单月万人次以上的情况。[4]可以看出，以较大规模群体访和表达形式较激烈的个体访为主要标志的信访高潮仍然没有明显的落潮迹象。

2.信访规模扩大

信访规模扩大主要表现在群体性事件导致的联名上访、集体上访的情形频繁发生。近年来，全国发生的群体性突发事件数量逐年上升，相关数据显示，中国自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。①总体上看，中国发生社会群体性事件由1993年的0.87万上升至2005年的8.7万起，2006年已超过9万起。[5]除数量之外，群体性事件的参与人员常常达到了成百上千，甚至上万人参与的事件在全国也已屡见不鲜，这给现阶段的信访工作提出了严峻的考验。

3.信访抗争方式激烈

就信访的表达形式而言，过去要求解决矛盾纠纷的当事人情绪较为温和，现在的上访人员行为较为激烈。同时，相当一部分矛盾纠纷当事人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法，为引起政府关注而采取越级上访、集体上访形式，以求问题的解决，。少数人员为达到诉求目的，动辄采取围堵单位大门、聚众堵塞交通等方式制造影响，有的利用敏感期来省进京上访，抓住基层为息事宁人往往会给予一定实惠的心理，故意反复上访，以要挟当地公权力部门满足其诉求。

4.信访案件焦点集中

有学者就陕西省西安市临潼区的信访案件类型进行分类[6]，主要为：（1）土地征用、房屋拆迁安置类；（2）生活困难类，主要是工资拖欠以及企业职工的“三金”问题；（3）纠纷、冲突类，包括群众家庭内部的矛盾；（4）检举揭发类，这主要是针对村、乡镇和街办基层一级政府的依法行政问题而进行的质疑；（5）法律、法规及相关政策的解释与适用问题。这些数量集中的信访案件，其矛盾的产生并非偶然，而是在一个特定的社会发展时期下必然的产物，是社会状况和社会矛盾的真实写照。经济的高速增长、社会发展的持续活跃，必然引发各种新的社会矛盾，从而为一段时间内信访案件的滋生埋下伏笔；在城镇化的社会转型进程中，以土地为代表的各种社会矛盾是引发信访的重要因素，土地作为一项特殊的重要资源，在如此发展迅猛的社会转型期间，与之相关的各种社会矛盾、困惑当然也随之而来；在剧烈的社会大变革中，社会机制的缺失、社会需求的转变与社会观念的变化有有可能引发新的社会矛盾而产生信访。

5.涉诉信访突出

通常认为，在各种信访中，涉及对生效裁判不服的申诉，与涉及法院其他工作的投诉一起，称为涉诉信访。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。最高人民法院近年处理接待涉诉信访的具体情况是：2003年为12万余件(人)次、2004年为147665件(人)次、2005年为147449件(人)次,下降0.15%,其中涉诉信访19695件(人)次。地方各级人民法院近年处理接待涉诉信访的具体情况是：2003年为397万件(人)次、2004年为422万件(人)次、2005年为435547件(人)次。② 2009年，各级法院接待群众来访105.5万件（人）次；①2010年，各级法院全年接待信访1066687人次；②2011年，各级法院共接待群众信访79万人（件）次。③通过以上数据，可以看出，虽然近年来涉诉信访总量呈下降趋势，但数量依旧庞大，形势不容乐观。

二、诱因与冲击——社会转型期行政纠纷解决机制面临之挑战

（一）社会转型期信访潮涌现之诱因

1.利益表达渠道不畅

利益表达就是利益主体通过一定的渠道和方式向利益表达客体表明自己的利益要求，并要求得到满足的行为。[7]根据我国《宪法》及相关法律的规定，目前我国合法的利益表达方式主要有集会、游行、示威；信访；听证会；选举；向人大、政协、人民团体以及媒体反映及诉讼等。从表面上来看,利益表达体系近乎完善，可由于民众利益表达意识和能力弱且组织化程度低等自身缺陷性因素，表现出来的只能是缺乏组织性的单一利益表达方式。而这种单一的利益表达方式通道拥挤、负荷能力弱，可操作性欠缺,难以满足公民的利益表达要求，难以及时有效的反映和处理公民利益诉求。此时,利益主体便会转而通过一些较极端的方式来表达自己合理的利益要求,即越级上访、集体上访和群体性事件等。现有体制内公民利益诉求渠道不畅通，意味着常规的、有效的和民主的民众表达机制的匮乏。

2.政策制定有失科学

政府机关决策不科学是引发政策性信访的关键因素，政策的变动性是导致社会不稳定的重要原因。一是政策制定不民主、不科学。一些涉及地方和部门利益的政策在制定和实施过程中受政绩观和利益观的影响，存在决策损害群众的具体利益的问题，造成群众为维护自身利益而不断重复上访，最终也使决策难执行。二是政策的宣传不到位，一些政策由于区域之间的差异，历史条件不一，造成一些信访人不理解，仿效攀比，引发重复上访。三是政策执行力度不强，有的政策在实施过程中大打折扣，导致群众反响强烈。

3.行政诉讼处于困顿局面

我国《行政诉讼法》施行二十多年，法院惨淡经营，行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题根本没有得到解决。据学者对 1990 年至 2010 年的行政诉讼案件之统计，支持原告的判决（包括撤销或者变更行政行为、确认违法或者无效、责令履行），多年来在17% 上下波动。但最近几年，判决支持原告的比例不断下滑，到 2010 年跌至 7.8% 的历史最低点。另外，行政诉讼制度对于行政纠纷的解决应采用裁判方式，但是，实践中行政诉讼以判决以外方式结案的比例非常高。1987 年，非判决结案的比是 26.8%，此后一路走高，到 1997 年突破70% ；在经历小幅下降后，几年再次上升，到 2010 年达到71.8% 的历史最高值。[8]同样，每逢正常的法律渠道不通畅的时候，私力救济的盛行特别是信访潮的涌现更加映衬出公力救济特别是行政诉讼的困顿与无能。

（二）信访对传统行政纠纷解决机制的冲击

进入二十一世纪后，我国行政纠纷解决机制遭遇了功能置疑。特别是近十年来，拆迁、征地等问题促使“官民冲突”频发。而传统纠纷解决机制，如行政复议、行政诉讼等制度，越发凸显其功能上的不足；而信访等途径因规范性不够，且容易激化了矛盾，反而让纠纷久拖不决无法获得实质性的处理。[9]现行信访制度借助行政权威,承担越来越重的公民权利救济功能。在法治不健全的环境下,这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公,帮助一些 “投诉无门”的群众实现了实质正义。但如果因此使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利,就使信访功能严重错位,并产生很大的负面效应。[10]

1.信访淡化法治理念

信访在其职能演变过程中，严重淡化法治理念，往往以领导批示代替法律规范，在法治还没有建立权威的时期，广大民众不相信法律，只好去寻求其他方式，再加上媒体的渲染，更强化了老百姓相信上访而不相信法院的观念，很大程度上冲击了法治理念的形成与培育，“信访不信法”的现象都源于公众尚法理念的缺失和社会主体对法律的极度不信任。

2.信访削弱行政复议

行政复议工作是行政机关的自我纠错机制，具有便捷、高效、经济、专业性强等优点。但从当前各级政府开展信访工作和行政复议工作的情况看，信访案件数量逐年快速增长，信访工作的任务日益繁重。行政复议案件数量近年来虽有所增长，但远远落后于信访案件增长数量，行政复议的功能并没有充分发挥好。[11]

3.信访消解行政诉讼权威

（1）忽视程序正义影响司法公正。与行政诉讼救济相较，信访救济最大的弊端也正在于它的非程序性和不确定性。信访问题的解决，很大程度上有赖于“领导批示”，这种通过领导批示解决信访问题的解决纠纷的机制充满了随意和变数。[12]此外，信访救济除宪法外没有具体的法律依据，《信访条例》中也缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则。信访救济是在行政主体内部展开的，侵害行政相对人的与行政相对人救济所求助的甚至可能是同一个行政主体，而支配这种j救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓“潜规则”[13]。因此，信访不可能提供明确无疑、普遍适用和理性可计算、可预期的权利救济。

（2）裁判无终局性削弱司法权威。信访在解决行政争议、权利救济方面的最大“便利”在于没有终点。很多行政复议已经终结的案件，最后还可以经过信访这一环节，通过这种方式解决问题的几率还不小，因此信访结果的或然性使正在建设的规范性社会遭到破坏，削弱司法权威。而根据现代法治理念，审判者的决断应该具有既定力与终局性，通过既定力和终局性，可以避免一事多议的精力浪费和缠讼现象，节约解决问题的社会成本，维护法律关系的稳定性和权威性，加强恪守权利和义务的观念。[14]司法裁决的既定力与终局性是司法权威的重要体现和保障。如果裁而不断，判而不决，对裁判的不服无休无止，对裁判的申诉没完没了，业经终审的裁判总是处于随时可能被颠覆的境地，必将极大地损害司法的权威。[15]然而，我国司法裁判却时常陷于终审不终、裁判生效而无效力、既判力得不到维护和尊重，司法权威难以确立的窘境。实践中由于信访引发的反复申诉、多次再审的现象时有发生。

三、回归与整合——信访与多元行政纠纷解决机制构建

在行政司法领域，对于我国现行行政纠纷解决制度的缺陷，应松年教授曾有过十分精炼的总结，他指出：“首先，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障；其次，对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势；再次，重复处理行政纠纷，一些纠纷经过了重重程序却长期不能得到解决，没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理画上一个圆满的句号；最后，所有行政解纷制度都面临权威性不足的困境，行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服”。[16]可见，面对十分突出的官民矛盾与波涛汹涌的行政纠纷，如何完善行政诉讼，行政复议、行政调解和信访制度为核心的行政争议解决机制，如何构建一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化的行政纠纷解决机制，进而推动行政纠纷解决机制的建立健全，是我们迫切需要解决的问题。

（一）多元行政纠纷解决机制构建的总体设计

从行政纠纷产生的原因和形态的分析来看，行政纠纷产生的原因是多元的，类型也各异，这必然要求纠纷机制的多元性。因此，在多元行政纠纷制度的设置上，应当引入体系性、整体式的思考方法，构建多层次的多元社会矛盾纠纷解决制度。整体而言，我国多元行政纠纷解决机制应当在兼顾政治解决与社会解决的同时，强调以建立、完善中国公法冲突的解决制度为改革的主要目标。[17]首先，纠纷解决制度的设置应当是多元的，它包括不同种类和形态、不同功能和意义的具体制度，每一项具体制度应具备自身独特的功能取向，以充分发挥各类纠纷解决主体的优势和特长；其次，纠纷解决机制的设置应当是多层次的，包括每一项具体制度之间的衔接关系、先后顺序、效力高低等外在结构上的安排，也包括具体制度自身内部的构成要素之间的体系安排；最后，多层次的多元纠纷解决制度设置以法治为底线，兼顾公正和效率的价值取向，并能够积极回应当事人的多样化的合法权益诉求。

（二）多元行政纠纷解决机制构建的具体路径

1.明确信访职能——从纠纷解决到参与决策

随着改革的逐步推进，社会矛盾越来越体现出结构性、群体性的特征，也越来越与领导决策、公共政策紧密相关，如果仍然沿袭传统的“个案解决”思路，往往会产生“解决一个，引来一群”的问题。[18]作为底线救济的信访违背了法治观念中“司法最终”原则，从最终的理想状态而言，应当剥离信访的纠纷解决功能，保留其民情表达的政治参与功能，即重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。通过信访渠道反映出来大量的社会矛盾和社会问题进行整理、归类、分析、挖掘，进而真正总结社会问题症结之所在，找到切实解决问题的措施和办法，以参与公共政策的制定、执行和协调，才能有效地预防和化解各类突出信访矛盾和社会问题。

2.强化行政复议

在多元行政纠纷解决机制中，要充分发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用。行政复议作为行政系统内部专门化解行政争议的准司法机制，是现代国家经济社会高速发展过程中应对日益增多的矛盾纠纷的必然产物。因应转型期社会矛盾易发、多发、高发的态势，行政复议把利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，推动行政争议实质性化解，对于维护社会稳定具有不可替代的重要作用。这也是行政复议制度的基本价值所在。行政复议的制度优势在于其能够结合行政权和司法权的优势且不违背权力分立原则、能够提供类似司法的解纷方案、是专业性与法律性优势的最佳结合。

3.完善行政诉讼

法院的行政审判制度是解决行政纠纷的最终渠道，行政诉讼救济是正规的司法救济手段,是由精通法律并独立于行政主体的司法人员来裁定行政相对人提出的诉讼。这种救济最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。

《行政诉讼法》颁行的 20 余年也正值中国社会急速转型时期，官与民之间的行政纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。当下，也正值新《行政诉讼法》出台，社会各界对新《行政诉讼法》执行与落实寄予厚望，希冀新《行政诉讼法》在保证法院独立行使审判权与提高行政诉讼制度的抗干扰能力方面有新的突破。

4.推广行政调解

行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的,它体现了“当事人自治为主,国家干预为辅”的原则,突出了和为贵,契合现代行政的服务理念、合作理念。此外,从功能的角度来讲,行政调解不仅具有纠纷解决、行政指导的功能,还有政策形成的功能。[19]行政调解作为一种灵活便利的纠纷化解机制，新近日益受到国家和社会的青睐。国务院及地方政府纷纷发布关于调解的规范性文件，一些地方的政府法制部门还成立了专门的行政调解机构，行政调解呈现方兴未艾之势。行政调解应当以其专业性、技术性优势适度发挥分流作用，大力化解矛盾，解决争议。

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［责任编校：周玉林］