以制度建设推进隐性腐败治理能力现代化

张飞，宋芹*

（云南大学公共管理学院，云南昆明650091）

摘要：隐性腐败是腐败分子“创造”的具有极强隐蔽性的腐败新形式、新变种，使公共权力变异难发现、难辨别、难预防、难查处。隐性腐败治理是我党按照廉政建设目标对隐性腐败进行预防和惩治的活动。近年来，我国隐性腐败现象虽已给予了高度的警觉，却没有得到有效的治理，要想有效的治理隐性腐败愈演愈烈现象，打击隐性腐败猖狂蔓延行为，就需要转变传统的防治思维，对隐性腐败进行制度治理，把隐性腐败关进制度的笼子。因此，深刻剖析隐性腐败现象，找出我国现行隐性腐败治理的制度困境，加强制度机制建设，推进治理隐性腐败的防范能力、惩戒能力、保障能力现代化意义重大。

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关键词 ：制度建设；隐性腐败；治理能力

中图分类号：D261.3文献标志码：A文章编号：1004-390X(2015)03-0016-07

收稿日期：2014-10-23修回日期：2014-11-08网络出版时间：2015-06-0220：22

基金项目：2014年全国社会科学研究生学术论坛获奖征文。

作者简介：张飞（1990—），男，重庆黔江人，硕士研究生，主要从事政治学理论、民族政治与边疆治理研究。

*通信作者：宋芹（1990—），女，陕西镇安人，硕士研究生，主要从事中国政府与政治、民族理论与政策研究。

网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150602.2022.001.html

云南农业大学学报JournalofYunnanAgriculturalUniversity，20159(3)：16-22http：//xb.ynau.edu.cn

ISSN1004-390X；CN53-1044/SE-mail：ynndxbsk@qq.com

DOI：10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.03.004

尽管近年来中国共产党在反腐斗争中取得突破性的成效、创新性的经验，但是我们面临的反腐败斗争形势仍然严峻、任务依然艰巨。在国家治理中由公共权力变异产生的隐性腐败现象虽已经给予了高度警觉，引起了社会各界的忧虑和关切，但隐性腐败却没有得到有效的治理，因为隐性腐败的根源在于制度缺陷，涉及制度建设、制度执行和制度评估等多个方面，再加上隐性腐败隐匿在风俗文化、传统思想中危害根深蒂固、积重难返。所以积极从制度机制上探索防治隐性腐败的有效路径意义深远。欲从制度上铲除隐性腐败滋生的土壤，在过程中惩治隐性腐败猖獗的行为，就“要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”［1］。因此，要提升国家隐性腐败治理能力，就必须加强制度建设，把隐性腐败遏制在制度的摇篮中，推进廉洁政治建设。

一、制度建设：隐性腐败治理的根本途径

党的十八大作出重要部署，全面推进反腐体系建设，而反腐体系是由一套系统性制度构成，实际上就是国家治理腐败的制度框架。一系列的惩戒机制、防范机制、保障机制都要通过制度安排和制度设计，并要依靠制度执行、运作而得以贯彻实现，反腐败斗争取得的成果也要依靠制度得以巩固。可见，制度建设是隐性腐败治理的根本途径和根本保障。

（一）隐性腐败的界定

在医学中，隐性是相对于显性而言的，如隐性基因、隐性遗传等术语中的隐性是指尚未突显出来的或者不表现在外的。隐性本质特性重在“隐”上，即性质或性状不具外显性、难识别、难发现的潜伏性特征，学者借用隐性这个医学概念，能够更为准确地阐释隐性腐败现象，较为深刻地认识和把握隐性腐败现象的特征、类型及其表现形式。

所谓隐性腐败，就是腐败分子逐渐意识到传统的腐败形式（现权、现钱交易等）易东窗事发，于是就煞费苦心、挖空心思“发明”和“创新”以权谋私、中饱私囊、徇私舞弊的策略与手段，使公共权力变异具有隐蔽性，换言之就是手法无伤雅、不非凡，得逞无痕迹、无破绽的腐败现象。目前学术界对此种现象的称谓不尽相同，称为体制性腐败［2］；称为亚腐败和非典型腐败；称为边缘性腐败［3］；称为隐蔽性腐败亦有之，多数学者称其为隐性腐败。从不同视角揭示隐性腐败的本质特征及其演变规律，虽然诠释各异，其实质内涵却是相同的。隐性腐败实质上就是公共权力所有者以权谋私利为目的，利用公共权力滥作为或者不作为的不正当行为，腐败分子在谋划过程、实施阶段、得逞之后都极具隐蔽性，更有甚者披上了“合情”、“合法”的外衣，还打着“正义”、“慷慨”的旗号，形式诡秘多样，难以及时精确打击。

（二）隐性腐败的类型及表现形式

治理腐败是我国面临的艰巨任务，隐性腐败日益隐蔽化预警着反腐工作进入攻坚期，只有充分认知隐性腐败的演变规律及发展趋势，抓住隐性腐败的本质特征，才能开展好隐性战线的反腐败斗争，彻底根治腐败行为。根据隐性腐败的表现形式，隐性腐败可分为以下几种主要类型。

以腐败的手法及危害性为标准，可将隐性腐败划分为轻型隐性腐败和重型隐性腐败。轻型隐性腐败在传统文化、社会习俗中寻觅“合俗”、“合情”的盾牌，对社会造成的危害甚微，不易被察觉，所以公职人员和人民大众都不以为然，甚至对之加以容忍，“对一些隐性腐败表现出习惯、漠视或宽容的态度，甚至形成某种社会认同”［4］。轻型隐性腐败主要包括：以古董、书画、艺术品之类的雅贿；以婚丧嫁娶、探亲访友、节日典礼、电子红包之类的“礼尚往来”，它们隐在传统文化风俗中真假难辨。重型隐性腐败是指对社会造成严重影响，谋取的不正当好处，它直接或间接对某局部领域的形成潜在消极危害，并试图利用制度缺陷性、法律滞后性，钻制度法律的空子，仰仗制度漏洞谋取非正当利益，依靠法律本身的缺陷而导致无法立案的腐败行为。重型隐性腐败主要有公款吃喝、公车私用、公费送礼、公费报销、公费月饼、公款旅游、将公补过之类的吃体制饭形式。

以腐败的物质及非物质为标准，可将隐性腐败划分为物质隐性腐败和思想隐性腐败。有学者把物质与显性腐败相联系，把非物质与隐性腐败相联系。“与传统的物质贿赂（显性腐败）相比，非物质贿赂具有极强的隐蔽性和不易查办性，所以我们把这些腐败方式统称为隐性腐败”［5］。其实，隐性腐败具有隐蔽、隐藏的性质，物质与非物质腐败都具备难发现、难取证、难定性、难查办等隐蔽特性，事实也证明腐败分子为了达到隐性谋利目的，通过事前约定获取好处的呈现方式，这个约定交换要素可能是实物，也可能是感情、色情、帮助、信息、业绩等非物质性贿赂形式。而思想隐性腐败主要表现为工作上消极对待、不思进取，且“等靠要推”思想严重。

以腐败的时间及空间为标准，可将隐性腐败划分若干具体隐性腐败形式。腐败分子绞尽脑汁在时间上下工夫，琢磨出了若干腐败形式的新变种以逃避制度的约束、法律的惩治、舆论的谴责，它主要有离职分红、裸体做官、退休入企等持续性或者间断性期权寻租行为。地域空间也是腐败分子以权谋私的隐蔽通道，利用资金的跨地区、跨行业、跨国境等流动性特点来逃避人民大众的监督，模糊私利回报的去向，使其难以被发现、被举报，从而规避打击的风险。另外很多腐败分子在多层次空间做文章，“隐蔽战线的行贿、受贿人之间为增强保密性、安全性，总是把多层次的间接非法利益交换当作一种有效策略”［6］。其主要有干股分红、借赌谋利、买智换利、高买低卖、无偿借用、合作谋利、“会员卡”等形式。

（三）制度建设是隐性腐败治理的根本途径

制度反腐是我国反腐的核心战略，制度建设是隐性腐败治理的根本途径。制度反腐不仅吸取了运动反腐、权力反腐的经验教训，还是对腐败滋生、蔓延规律及其演变趋势深刻认识和把握的基础上形成的，而且实践证明只有依靠制度反腐才能走出运动反腐、权力反腐的怪圈。党的十八大报告更加强调制度建设，把制度放在突显位置，并指出要“加强反腐败体制机制创新和制度保障”。隐性腐败是腐败形式的新变种、新生物，具有很强潜伏性、时差性、无痕性、伪善性。然而隐性腐败形式虽变化多端，却万变不离其宗，都是拜公共权力变异扭曲滥用以侵蚀公共利益、公共资源谋取私人利益、局部利益。而“制度性缺陷是政治腐败猖獗的主要原因”［7］，所以要从防范、惩治、保障三个维度加强制度建设，使公共权力运行具有公开性和程序性的制度约束，进而揭露和杜绝公共权力变异现象，隐性腐败自然会随着公共权力变异受到揭露和遏制逐渐销声匿迹。

制度建设不仅是隐性腐败治理的根本途径，还是隐性腐败治理的根本保障。这里制度包括两个维度，一是制度作为规范权力运行的准则贯穿制度建设的整个过程，即制度的制定、制度的运行、制度的实现。二是制度偏向于组织体系和权力结构。制度建设是对隐性腐败的规律和特点的深刻认识以及反腐实践中的创新经验转化形成的制度机制，也是对国外的先进反腐制度加以吸收、借鉴的过程。但是有些制度执行效果不显著，其原因来自组织体系和权力结构的阻力。通过制度建设从某种程度上改变权力结构就是制度反腐、制度监督的根本保障。

二、制度根源：隐性腐败治理的根本困境

隐性腐败是传统腐败形式的新变种、新生物，根源亦是制度的弊端和缺陷对权力的规范运行缺乏有效监督和制约，为隐性腐败留下钻空子以及逃避惩治的空间，使隐性腐败现象有了滋生蔓延的条件和土壤。有效遏制腐败愈演愈烈的现象、精确打击隐性腐败猖獗蔓延的任务依然艰巨。因此，探讨隐性腐败愈演愈烈的主要制度根源意义重大。

（一）制度建设滞后、疏漏问题

干部人事制度不完善是隐性腐败“潜滋暗长”的主要根源。用人腐败是产生隐性腐败的温床，有逐渐形成隐性潜规则的趋势，不仅隐匿着权钱交易，还存在帮助贿赂、业绩贿赂、色情升迁等非物质性隐性腐败。一是提名、推荐，提拔升迁、投票选举等环节民主化程度低。尤其在选举中存在“‘内定’、‘陪选’和其他舞弊的情况”［8］。在任用干部的过程中形成“由少数人选人和在少数人中选人”的不良现象，“只有改变游戏规则，逐步增加选拔任用和选举中的竞争程度并规范竞争行为才能消除目前流行的用人腐败现象”［9］。二是选人用人标准弹性大。近年来综合考察干部绩效，决定干部调动升迁，但是经济政绩仍是官员升迁的重要考核指标。于是形象工程、业绩贿赂攀升，营造了贪图虚名，歪门邪道的浮躁氛围。三是一把手用人主观倾向严重，随意性很大。例如为领导办私事，身体出卖等隐性贿赂都会促成领导者的主观臆断，不仅使真正的政治精英人才流失，还造成“当官一方，危害一方”的不良局面。

行政审批制度的存在是隐性腐败“利欲熏心”的根本原因。行政审批是一项严重滞后于经济改革的制度，严重干预微观经济快速自由发展。目前审批项目五花八门、纷繁复杂，事无巨细、无所不包。政府用审批制度取代监管不仅协调、运行成本高昂，还极容易产生权钱交易、信息贿赂等腐败现象。因为“要对一个审批过程、审批的权力过程范围做严格的制度规定，是非常困难的事情”［10］，且审批项目过程是封闭不公开的，涉及批给谁不批给谁主观因素太大，易产生暗箱操作，“内部人”优先。有些项目出现僧多粥少，这就给掌权者提供滥用权力、以权谋私的机会。此外，由于缺乏行政审批责任追究制度，审批人员更是肆意妄为，趁机敲诈勒索，打捞一笔，这个过程难以监督、查证，隐性腐败得逞“神不知、鬼不觉”。

（二）制度建设缺失、缺位问题

监督约束制度不到位是隐性腐败“逍遥法外”的主要根源。一是监督机构对隐性腐败没有足够重视。多数隐性腐败打着“感情、礼节”的幌子，表面上看“合情合理”却造成辨别、定性困难。此外，如果没有一支技术过硬、道德水准过硬的专业反隐性腐败队伍，治理这种超级隐蔽腐败形式只能是“束手无策”，例如期权腐败、信息腐败、业绩贿赂、帮助贿赂等现象，如果只守株待兔，依靠媒体揭露、网络揭发、信访举报等方式发现隐性腐败显得捉襟见肘。二是监督机构与被监督对象属于依附关系。党内的纪委查处案件时须向党委请示，处分决定也是党委作出的，且纪委在人事上依附于党委。监督权是各级人大及常委会的核心权力，但“在腐败治理领导体制中却未被提及”［11］，政协监督更是乏力，根本就没有处置权。司法监督是最专业的机构，可由于政法委员会协调办案制度以及人事和财力使其不具有独立性。且“司法腐败现象仍在滋生蔓延，有的腐败情节令人发指”［12］。行政监察机构和审计机关等也是“左手监督右手”的疲软机关。三是社会监督缺乏制度化。如举报奖励制度、检举保密制度、谎报惩处制度等还有待完善。

福利保障制度不完善是隐性腐败“正大光明”的重要原因。近年来，“快速增长的政府行政管理费用确实令人担忧而其中存在的隐性腐败更令人触目惊心”［13］。一方面由于福利制度本身缺乏制度化管理，福利分配市场化低以及“低工资，高福利”薪酬补贴模式等存在缺陷性、不科学性导致腐败分子穿上隐身衣“创新”谋取、占用公共资源；另一方面由于福利制度与干部待遇制度、财政制度、管理制度等一系列制度交相嵌套，相互缠绕，彼此矛盾，存在模糊地带，比如公共财政支出隐性化、超编人员福利来源等问题，造成滋生隐性腐败的制度性空间。虽然十八大以来日益规范了公费使用制度，严惩公费滥用行为，但是公车私用、公费送礼、公费报销、公费月饼、公费娱乐等隐性腐败现象依旧存在，似乎存在着合法化倾向。

（三）制度透明性、有效性问题

公共财政制度透明化是隐性腐败得以有效治理的迫切要求。财政资源浪费属于隐性腐败治理的核心范畴，由于财政支出随意、预算不透明、不公开等问题造成大量职务消费黑洞。由于财政支出绩效考核制度缺失，为腐败官员“名正言顺”地打着交流学习、考察培训等公共消费幌子，吞噬公共财产提供了“财源保障”。如“你请我培训，我请他招商，轮流坐庄”的花样和手法“新颖”，且打着公务“保护伞”极其具有隐蔽性，再比如公务接待美其名曰喝“土酒”、“矿泉水”，实际上就是名贵之酒。这些借用障眼法“掩人耳目、蒙混过关”现象风起云涌、司空见惯。而公共财政是“政府运用公共权力对公共收入这一社会价值进行权威性分配的经济活动”［14］，本来是很严格、规范的支出活动，结果由于预算不透明、收支管理随意性、税费相互缠绕等程序性问题不仅造成“公务消费”隐性腐败现象的发生，还促成财政资金克扣、截留挪用等腐败现象发生。

廉政教育制度有效性是隐性腐败得以有效治理的道德保障。一是公职人员廉政教育效果不明显，一方面制度建设中的一系列具体制度的宣传教育没有被摆在突出位置，缺乏熟知制度的学习氛围，制度的跟踪宣传教育缺位，导致“事不关己，高高挂起”、“有令不行、有禁不止”现象；另一方面民主批评会等形式化，成为相互吹捧、相互认可“表扬会”，不但不纠正风气，还有包庇嫌疑。二是缺乏青年的廉政教育制度以及廉政教育课程，青年的清正廉洁培育镶嵌在品德课中，目的不突出，效果不明显。三是人民群众的廉政教育缺失。人民群众贴近公车旅游、色情、退休入企等现象，还参与公职人员婚丧嫁娶、探亲访友、节庆典礼等“礼上往来”活动。所以要让公众意识到隐性腐败的特征、实质及其危害，积极揭示隐性腐败的不良现象，使隐身腐败分子“裸露”在阳光下，进而对其有力的监督。

三、以制度建设推进隐性腐败治理能力现代化

腐败治理现代化主要体现在能否发现腐败现象、辨别腐败现象、预防腐败现象、惩治腐败现象。隐性腐败属于腐败形式的新变种、新生物，是当前腐败治理的深水区域，隐性腐败治理状况如何关系到党政机关的公信力、纯洁性，关系到公共财政的支出状况，关系到公职人员的思想作风，关系到社会的公平正义，而隐性腐败治理效果取决于隐性腐败治理能力，隐性腐败治理能力又取决于制度建设能力，因此，我们以制度建设提高隐性腐败的制度治理能力，无疑是抓住了隐性腐败治理的关键。

（一）以预防制度建设推进隐性腐败防范能力现代化

以客观正义、公平竞争原则，推进行政审批制度建设。由于行政审批项目过多、行使不规范等原因，造成审批专断、主观，限制市场竞争，是期权贿赂、信息贿赂、色情引诱隐性腐败滋生的制度机会。所以要“进一步削减、调整和规范行政审批事项”，进而消除隐性腐败滋生的环境。一是要继续削减审批项目，厘清审批程序，推进审批程序制度化。近年来逐步取消绝大部分审批项目，但是原本的审批项目多如牛毛，堪称审批制经济，如果不有效规范其运行程序，实行“阳光审批”，审批制度依旧是腐败滋生的土壤，更是隐性腐败贪财图利的制度根源。二是调整审批项目，增加公开审批主体，调整多头审批以及相互推诿现状，可以建立和完善行政审批听证制度，咨询制度，信息发布制度，使程序透明化、公开化。三是健全责任追究制度，严惩暗箱操作，乱审乱批、越审越批甚至吃、拿、卡、要等中饱私囊行为，规范审批环境。

以预算公开、程序透明规范，推动公共财政制度建设。“阳光是最好的防腐剂”，财政公开、透明是有限政府的必经之路，也是防止利用公务消费、公务送礼、福利待遇、财政补贴等“冠冕堂皇”方式公财私用，侵蚀公共资源的有效方式。因此，关紧“龙头”、管好“钱袋子”是治理隐性腐败的重要举措。一是完善和规范预算管理制度，严格实行“收支两条线”，使收费、罚款、摊派、政府性基金等非税收额外收入拿入财政预算范围，避免非税收财政流离于收支管理范围，随意用于隐性福利、公款接待等方面。二是建立和完善公共财政信息发布制度，把财政收支情况置于“阳光下”，接受审计机构、人民群众等监控、查证。三是推行和完善政府采购制度，发挥其竞争性、程序性、效率性、公开性功效，从而抑制暗箱操作，割断“回扣报酬”、“高买低卖”等隐性腐败路径，从源头上切断隐性腐败机会链条，堵住职务消费漏洞。

以有效管理、依托市场规则，促进福利保障制度改革。中国共产党十八大以来，严惩“四风问题”，公职人员隐性福利有所收敛，特别是中纪委官网“每月e题”栏目邀网民揭露隐性腐败手段后，公款滥用以及接受隐蔽礼品现象逐渐消停，但对福利制度改革才是根本之策。一是引入市场竞争机制，把车队等事务委交给市场办理，严格监控公款支出，堵住隐性腐败的缺口。二是厘清福利制度与干部待遇制度、财政制度、管理制度等制度嵌套缠绕关系，消除模糊地带，清除滋生隐性腐败的制度性土壤和条件。三是试点改变“低工资，高福利”的薪酬模式，完善公务员工资制度。基于国情“高薪养廉是难以做到的，但底薪养不了廉，也是客观事实”［15］，这就需要专家调研考察，结合中国实际改革福利制度，降低额外不确定福利，完善公务员工资制度，遏制隐性福利滋长蔓延。

（二）以惩戒制度建设推进隐性腐败惩治能力现代化

以软约束转化为硬约束理念，推进道德观念法制建设。隐性腐败是伴随我国法治日益完善，制度不断健全而来，属于腐败行为的新变种，不但披上了“合情”、“合法”的外衣，还打着“正义”、“慷慨”的旗号，极其具有隐蔽性，致使我国反腐败工作进入隐性腐败治理的深水区。一是推进职业道德法制建设，由软约束变成硬约束。隐性腐败形式更多指的见利忘义、骄奢淫逸、公款吃喝等属于道德谴责范围，“我们可以用道德谴责但是无法用法律制裁”［16］把道德准则上升为道德法，就具有刚性制约效力，以系统、严厉的道德法不仅能惩治企图钻制度空子、打擦边球等边缘性、隐蔽性腐败行为，而且通过道德硬性规范，形成道德心理威慑，自觉养成遵守社会道德、职业道德的习惯。二是建立道德监督机关，积极调查、处罚违反职业道德行为，并处理和回馈针对不良道德现象的电话举报、信访举报。从道德和法律两个维度防范未然，把公车私用、欺上瞒下等隐性腐败消灭在萌芽之中。

以公开透明、严惩不贷法则，推动财产申报制度建设。公职人员财产申报制度在国外被誉为“阳光法案”，一切腐败现象尽收眼底，无处遁形。虽然这个“反腐利器”我国自1995年就开始推行，由于金融实名制、不动产登记等制度缺位或缺失，导致实践效果不显著。鉴此，整合银行、税务、不动产登记、婚姻登记等系统辨别虚假申报，促使公职人员财产如实申报意义重大。一是要充分认识其重要性，加大政治决心，先在一些典型地区试点，调研、考察其公开程序、范围、效果以及阻力等方面，总结经验教训，由点及面、逐级推广。二是整合我国现有监督机构复核申报情况，并建立申报问责追究机制，对虚报、谎报、漏报等行为严厉处罚。三是尽快研究制定公职人员财产申报法，改变规定的威力不足现状，利用法律保障申报、公开、监督、问责等各个环节切实落实。通过财产申报披露和惩治期权贿赂、礼上往来、私车租公等隐蔽性腐败现象，从而遏制其滋生蔓延。

以民主程序、选举问责原则，促进人事问责制度建设。一是国家公职人员人事选拔、调动、升迁等环节，扩大民主选举，特别是扩大基层公职人员选拔要尽快过渡到直接选举，使人事隐性腐败现象无处遁形。此外，扩大竞争差额选举，问责“陪选”、“贿选”等不良现象；建立健全选举问责制度，“通过定期举行自由的、竞争性的选举，公民可以用和平的、理性的手段将腐败的或滥用权力的领导人赶下台”［17］。二是建立和完善公职人员考察、推荐、任用责任追究制度，防止人事任用中，“一把手”主观随意性，降低人事隐性腐败的机率。“带病提拔”、“瘸腿上岗”等现象发生与考察不全面、不严格，甚至包庇有关系，所以提升考察、推荐环节的真实性、客观性迫在眉睫。三是健全和落实公职人员任用工作监督责任制度，对提名、考察、酝酿、决定等环节实施过程监控。要发挥纪检巡视、大众举报、媒体通报、网络爆料等监督作用，坚决遏制用人上的马虎大意、消极怠慢等不正之风隐性腐败现象。

（三）以制度机制建设推进隐性腐败治理能力现代化

以立党为公、执政为民观念，推进廉政教育机制建设。廉政教育根本宗旨就是塑造大公无私、为官以德、清正廉洁的正能量风气，拔除意志消沉、法纪淡漠等不良风气，防止公职人员陷入骄奢淫逸、礼上往来、暗渡陈仓等隐性腐败泥潭。一是建立健全道德修养机制。一方面，加强和完善教育培训、监督考核制度，通过先进事迹、贪污案例宣传，把“正面人格示范和反面典型的教育结合起来”［18］，塑造顺道者昌，逆道者亡的内心自律框架，自觉抵制不良诱惑。另一方面，要在述职述廉、民主评议、诫勉谈话等场合激励表扬先进人物，批评通报庸俗现象，铲除掩饰、包庇隐性腐败的不良社会风气。二是建立健全从政道德监督机制，对感情贿赂、男盗女娼等行为进行道义监督、谴责。三是建立健全从政道德评价机制。历史表明“三纲五常”之类的道德约束评价有“制恶之闸、引善之渠”功效，在新时代建构一套合理的、操作性强的道德评价体系，形成惧怕道德负担的风气，自觉纯正思想、端正作风。四是加强对青年、公众的廉政教育，塑造清正廉洁的社会风气。

以专兼结合、多位一体结构，促进权力监督机制建设。隐性腐败属于权力变异、滥用的新变种，同样是权力失去监督、制约的结果和产物。一是改变依附关系，双重领导格局，使监督机构具有独立性。赋予党的各级纪委独立决策、考察、调查等权力，上级纪委垂直单线业务领导（现任省级纪委书记由中纪委提名及对姚木根查处程序表明推行中纪委垂直管理决心）。改革司法机关地方化，赋予行政监察、审计、信访机关权责匹配等问题事不宜迟。二是强化人大、政协对权力运行制约，对行政权力进行分解，改变人大监督乏力、政协监督被忽视现状。三是推进党内民主监督制度创新。一方面是增加党内竞争民主性，使民主选举成为监督的有效形式，实行选举候选人多元化提名方式，并扩大差额选举名额、直接选举范围，整个流程公开透明，主动接受监督。另一方面对党内领导进行制度性分权，“重大事项由全委会而不是常委会决定，人大常委会主任和政协主席由党委其他常委兼任”［19］。

以正义凛然，绝不姑息立场，推动社会约束机制建设。社会约束机制作为体制内的辅助监督机制，在反腐过程中具有举足轻重的作用，有时甚至是反腐的突破口，堪称“千里眼、顺风耳”。一是推动网络反腐制度化。建立专门反腐网站，畅通反腐渠道，以接受网暴信息为主、传达反腐信息为辅，信息双向共享；建立虚假谎报查处制度、健全舆论导向机制，规范网暴秩序化；实行网上受理信访制度。二是建立健全群众监督机制。公民具有选举、知情、申诉、举报等权力，“这些权力切切实实得到履行，反腐倡廉就有了保障”［20］。一方面要坚持完善信访、举报、巡视、调查等制度，发挥会计师、审计师等协会监督作用，另一方面制定举报人权益法，把举报奖励、检举保密、谎报惩处等制度上升为法律。三是建立健全新闻舆论监督机制。要推行新闻发布制度化，撤销不合理的审核程序，使新闻传媒通过电视、报刊、广播等媒介，揭示隐性腐败现象使其受到公众谴责，并传达以清正廉洁为荣、以贪赃枉法为耻的价值观，起到以儆效尤的导向作用。

在反腐高压下，腐败分子企图逃避查处、蒙混过关，于是挖空心思“创造”隐匿性腐败形式，使得传统权钱交易等显性腐败转为隐蔽性极强的隐性腐败，致使隐性腐败现象愈演愈烈、猖狂蔓延。欲想遏制隐性腐败愈演愈烈现象，打击隐性腐败猖狂蔓延的行为，就需要转变隐性腐败的传统防治思维，从思想教育转向制度遏制，从软性约束转向硬性规范，从现象着手转向源头治理，从道德约束层面上升到制度化、程序化治理层面，对隐性腐败进行制度治理，把隐性腐败关进制度的笼子里，使隐性腐败无处遁形、无处藏身、无处腐败。从这个意义上说，加强制度建设是隐性腐败治理能力现代化的内在要求和前提条件，隐性腐败治理能力现代化是制度建设、制度运转的必然结果和集中体现。加强制度建设既是隐性腐败治理的根本途径，又在很大程度上体现了隐性腐败治理能力。因此，我们以制度建设推进隐性腐败治理能力现代化意义深远。

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