当前城市交通政策若干思考

　　摘要：城市交通问题已不仅是建设问题，而更多的是政策问题。首先通过分析典型城市交通政策案例，指出不能滥用交通政策，要注意政策的协调性。然后从交通系统的组成要素人、车、路入手，从需求与供给层面阐述了制定城市交通政策的影响因素。接着，从经济性政策和非经济性政策两个方面分析了如何限制私人机动交通，并对当前针对私人小汽车、出租汽车、轨道交通、公共汽(电)车以及非机动交通所采用的城市交通政策进行评价。最后强调，城市交通政策应该兼顾公平与效率，并使交通系统的负外部性最小化，对低外部性的交通方式应给予鼓励和保护。

　　关键词：城市交通；政策；税费；私人机动交通；公共交通；非机动交通

　　过去20年，北京、上海、广州都投入巨量资金建设了大量道路。未来两三年内，北京、上海、广州将建成世界上最大的三个地铁交通网络，然而这三大城市的交通状况是：北京极度恶化，上海、广州恶化的趋势也没有减缓。目前，城市交通问题已不再是建设问题，而是政策问题，因此，需要更加关注对城市交通政策的探讨。所谓交通政策应当包括政策配置交通资源与资金的所有方面，包括所有交通使用者使用交通设施与服务的方式。

　　1、典型城市交通政策的实施效果

　　交通政策的出发点是对交通使用者的行为产生影响，交通政策的效果还取决于政策的协调性。

　　首先看一个颇具喜感的案例——广州亚运期间的免费公交。为给亚运会创造通畅的交通条件，广州市从2010年11月1日开始施行为期46天的机动车尾号单双号限行，期间的30个工作日内公共交通免费提供服务。免费公交在全社会形成了“搭便车”效应，产生了大量非必要的公交出行，结果是客流比收费时的高峰时段高出一倍。公共汽车客流剧增，公交系统最终难以维系。免费公交实行5天后宣布恢复收费，改发交通补贴。这一事实告诉我们，优惠或补贴型的交通政策可能导致对交通供给的滥用。同样在广州，由于外环线的南北环车流极不均衡，政府采取的南环免费、北环收费的政策，把交通量引到了南边，起到了很好的交通供需调节作用。过去北京在讨论五环路(快速路)是否取消收费时，笔者观点认为可以保留一条收费路，在紧急时和有比较重要的需求时，支付了费用也许还能使用这一相对畅通的通道。全市快速路、高速公路都免费看起来是好事，最后可能所有车都走不动了。好心不一定办好事！

　　如果说广州亚运公交免费是个突发奇想的喜剧，那么上海1996年的公交改革可称之为一场深思熟虑的悲剧。上海的公交改革方案包括：把当时全世界最大的公交公司分解成13个公司；分三年逐步取消政府对公交公司的补贴，把对公司的补贴转为给个人；对上海几十个行业进行收入细分，再对个人收入进行细分，按个人收入水平发放现金补贴，低的每月几元、高的100多元；最后取消公交月票。这个颇为精致的补贴方案忽略了一个极为关键的问题：市民拿到现金会采取利益最大化的方式消费，而不一定会继续乘用公交！上海一年内增加了40万辆燃油助动车。由于助动车油箱容量小，导致拥有助动车的家庭基本都备有一桶汽油。不久，地处南京路、四川路的一个里弄的住宅区发生火灾，由于众多汽油桶助燃，造成惨重伤亡。该方案实施后，当月上海的公交客流量下降40%。最终，这个精致的改革方案，由于对政策改变后的出行行为变化缺乏必要的评估和正确的判断，导致了灾难性的后果。

　　国内另两个典型例子是北京和上海当前采用的交通政策。北京公共交通的补贴在全国是最高的，每年达100多亿元，但北京的小汽车使用成本也最低，所以导致北京一方面大量补贴公共交通，一方面大量投资建设道路，结果是交通拥堵越来越严重，公共交通运行速度也无法提高。

　　上海则是公共交通高票价政策，汽车使用成本也很高，导致城市交通成本偏高，但交通拥堵问题也没有根本缓解。而在巴黎和东京，虽然有非常高的拥车率，但低价而便捷的公交系统使公交出行比例保持较高水平；在纽约，由于保持公交优先的同时又采取高收费停车政策，使公交出行比例较高，机动车拥有率非常低。究其原因是交通政策的配套问题，不能对竞争交通资源的两组人群同时采取激励政策，这将使政策效果相互抵消。

　　2、城市交通政策的影响因素

　　交通系统由人、车、路构成，所以对城市交通政策的评判也要从这三方面着手。如果说人与车或车的一部分(如私人小汽车)构成交通需求，那么另一部分车(如公共汽车)与路就构成整个交通体系的供给。

　　1)交通需求。

　　各种交通需求的存在都具有其合理性。交通政策在满足需求的同时，最需关注的问题是需求的成本与外部性。个体交通行为者首先考虑的是个人要支付的成本，包括时间成本与费用成本，这直接影响其出行行为。其次是效用，包括可达、可靠、速度、舒适、私密等方面。可靠性主要体现为准点率；速度对通勤交通非常重要；关于私密性，有一个德国案例：某两个城市间每天都有大量的小汽车通勤客流，为此政府修了一条轻轨线，但机动车流量并没有下降，调查发现，相当一部分人之所以继续选择驾车出行，是为了享受每天在路上的独处时光，既没有工作压力，也没有家庭压力。因此，个体交通行为既有成本方面的考虑，又有效用方面的考虑。

　　2)交通供给。

　　在整个需求链中，出行者有多样化诉求，制定交通政策时应加以尊重与思考。同时，任何一种需求都会产生外部性，既有正面的，如减少污染；也有负面的，如增加污染、加重交通拥挤、增加资源使用等。这些外部性是制定交通政策的重要依据。

　　交通供给既包含公共交通，如轨道交通、公共汽车，也包含道路系统。供给对政府来说是政策和投资问题，一般地，投资的承受力决定了政策取向，但交通政策往往会有满足需求以外的目的，如提高城市效率、改善投资环境、优化未来的交通结构，甚至为了拉动投资需求。例如有的城市政府建设地铁的动机并不是为了满足居民的出行需求，可能只是为了增加投资，至少隐含了GDP导向的动机。这种目的使政府宁愿花更多的钱修建道路和地铁，而不是补贴公共交通或其他应扶持的交通方式，从而出现政策扭曲。

　　3、限制私人机动交通的政策手段分析

　　3.1经济性政策

　　限制私人机动交通的经济性政策包括机动交

　　通工具的拥有与使用，这两方面又可细分为交通工具的购买、行驶与停放三个环节的各种手段。