义务教育师资城乡均衡配置政策评估（下篇）

　　城乡教师职称分析表明，2010年以前，城乡教师职称整体表现出不断提高的态势，此后基本保持稳定的状态。2008年以前，农村与县镇教师职称水平的差距逐年降低，之后出现拐点，教师职称水平的差距逐渐拉大，2012年反而回到了2006年的差异水平，农村与县镇差距表现出恶化的态势。2009年以前，农村与城市教师职称水平的差距逐年降低。

　　义务教育师资城乡均衡配置政策评估发现，数量指标方面，城乡师资差距有所改善，但差距仍然较为明显；农村教师学科结构与年龄结构均有所改善，城乡差距缩小，但远未实现均衡，农村教师数量不足、工作负担重的问题依旧较为突出。质量指标方面，城乡教师学历差距的形势不容乐观，甚至有持续恶化的趋势，城乡教师职称差距出现波动和改善的情况，但整体上仍旧存在较大差距。我国师资城乡均衡配置政策整体上取得了一定的效果，但执行效果与政策目标不相匹配，存在较大的差距，政策失真问题严重。

　　(四）政策设计与执行的失真

　　第一，义务教育师资配置过程中，部分县（区）政府和学校存在权力寻租行为。一方面，教师具有很强的向城性流动意愿；另一方面，县（区）政府和学校在教师初次分配和在职调动中掌握很大的自由裁量权，一定程度上决定了哪些教师在城镇工作、哪些教师在农村工作，政策实施过程中容易滋生权力寻租行为。

　　第二，教师城乡交流或支教政策执行中，部分县（区）出现抵制政策、敷衍政策、架空政策等失真行为。由于教师和学校的反对、配套政策缺失，导致该项政策在实践中很难推动，即使执行效果也十分有限。调查中，有1个县（区）对教师交流或支教政策采取抵制行为，执行3年后发现效果不好，中止执行；有6个县（区）对政策的执行停留在最低程度上，以应付上级检查；有1个县（区）对政策的执行停留在宣传上。三类地区合计占比66.7%，大部分县（区）政策执行失真。

　　第三，绝大多数城镇学校在选派支教或交流教师时选择表现不佳或新任教师，甚至将支教或交流作为惩罚手段；也有学校强制执行，挫伤了教师支教或者交流的积极性，甚至存在城镇学校向农村学校支付经费代替教师支教的现象。在有关的访谈记录文本中，报告城镇学校派出教师质量不高的文本覆盖率高达93.4%,极少有学校选派优秀的骨干教师参与支教或交流。

　　第四，大部分参与支教或交流的城镇教师工作态度消极，甚至利用社会关系不到岗，对农村学校带来消极影响。在相关的访谈记录文本中，反映支教教师态度消极的文本覆盖率为63.4%。由于上班距离远、农村学校缺乏对支教或交流教师的约束机制、交流时间短等原因，很多支教或交流教师工作态度不积极，却依然享受农村支教津补贴，收人高于农村本校教师，不仅没有发挥优质师资的作用，而且挫伤了农村教师的工作积极性。

　　三、城乡均衡配置政策失真原因分析和改进建议

　　(一）师资城乡均衡配置政策失真原因

　　义务教育师资城乡均衡配置政策失真的直接原因是农村工作条件艰苦，生活、交通不便利；农村教师津补贴力度过低，不足以形成对优秀教师的吸引力；教师培训缺位，农村教师参与有效培训的机会过少；农村教师职称评聘难度大、职业发展速度缓慢等。根本原因在于当前的义务教育管理体制机制障碍，以及由此导致的制度约束。

　　第一，义务教育师资配置政策缺乏顶层设计。教育效果的显现具有长期性和滞后性，并且义务教育的收益具有突出的外溢性特点，再加上政绩考核等原因，政府往往缺乏足够的动机将有限的财政、编制、社会保障等资源用于长效性的师资城乡均衡配置。师资城乡均衡配置客观上要求增加农村教师编制、提高农村教师津补贴标准、实施倾斜政策、完善配套设施等，这均需要教育、编制、财政、人社等部门的协同合作，充分发挥不同职能部门的作用，综合运用不同资源，形成有效的政策体系。