政府规制理论对流通领域政府职能转变的启示
2022-06-09
内容摘要：按照规制理论，新一轮流通体制改革的关键是要转变政府职能，正确处理政府与市场关系，区分需要放松规制的领域和需要加强规制的领域，充分发挥市场配置资源的决定性作用，使政府“有形之手”与市场“无形之手”有机结合起来。
关键词：流通体制 流通领域 政府规制 职能转变
政府规制理论体系与发展脉络
（一）政府规制的内涵
从经济学角度对政府规制的定义进行解释，可分为三种不同的观点：
第一种观点从维护公共利益角度出发，认为政府规制是为治理市场失灵而制定的规则。如日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。米尼克（Minick）认为政府规制是从公共利益出发，针对私人行为制定的规则。余晖认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。
第二种观点从规制目标的角度出发，认为政府规制是对私人经济部门的活动进行限制的行为。如丹尼尔·F·史普博（Daniel F. Spulber ） 认为，规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益认为，规制是社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。吉尔洪和皮尔斯（Gellhon和Pierce）认为，规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代，是对众多私人经济力量的法律控制形式的一种。樊纲认为，政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定。
第三种观点从规制对象的角度出发，认为规制是对私人部门和公共部门行为的约束和规范。如王俊豪认为，规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者依照一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理和监督行为。陈富良认为，规制是政府根据有关法律法令、规章制度，对包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式。
虽然三种观点的分析角度不同，但其共同之处都明确了规制的主体是“广义政府”，即公共机构，而规制的对象主要是私人经济部门和公共部门，规制的依据主要是法律、规章和标准等。
（二）政府规制理论脉络与主要观点
1.公共利益规制理论。该理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为由于市场机制不完善及存在自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵问题时，政府应对相关经济领域进行干预。该理论假定政府代表的是公众利益，而不是某些特别利益集团，认为政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社会的福利水平，且这是政府追求的唯一目标。
2.部门利益理论。该理论分析框架包括政府俘虏理论和经济规制理论。其中，规制俘获理论认为，与公共利益规制理论认为政府规制代表公众利益相反，政府规制仅仅代表一个或几个具有特殊影响力的利益集团的利益，因为针对政府规制机构的自利动机进行“寻租”活动，会使政府成为特殊利益集团所“俘虏的政府”。因此，政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。如施蒂格勒认为规制总是对那些组织良好的利益集团有利，这些利益集团能够从规制立法中受益较多。经济规制理论是对公共利益规制理论和规制俘获理论的发展和完善，施蒂格勒和佩尔兹曼通过对政府俘虏理论建立数理化分析模型，对公共利益规制理论中的政府作为公共利益代表的前提进行了反驳，认为政府也是“经济人”，揭示了部门利益的实现机制。由此看来，部门利益理论认为，由于政府作为“经济人”，会被特殊利益集团“俘虏”，那么政府规制的结果很可能不会刺激产业提高效率，而是会导致利益集团追逐和分享垄断利益，所以应放松政府规制。
3.激励性规制理论。与公共利益规制理论强调政府规制没有成本和部门利益理论强调政府规制会被利益集团“俘虏”不同，激励性规制理论认为规制问题实质上是一个“委托——代理”问题。规制者与被规制企业之间存在着信息不对称，双方进行的是非对称信息博弈。要解决信息不对称问题，关键是要设计出既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的激励规制合同或者机制。与其他规制理论相比，激励规制理论不仅在一定程度上弥补了传统规制理论存在的缺陷，提出了政府干预的正确路径或手段，而且使政府规制的思维方式和机制设计发生了根本性变革，更符合现实经济发展的需要。
政府规制理论在流通领域的适用性
（一）从公共利益规制理论视角看流通领域政府“缺位”问题
在当前我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，由于市场发展不完善、法律制度不健全等原因，流通领域发展完全依靠市场机制、放任自流是不现实的。目前，我国流通领域存在明显的政府“缺位”问题，突出表现在：一是立法缺位，如商业网点立法、电子商务网购和线上与线下融合发展模式等新兴领域的立法仍处于空白。二是监管缺位，对食品安全、药品流通、网络安全等诸多领域缺乏监管，造成食品安全问题频发、医药贿赂和药品层层加价、假冒伪劣产品流入市场等扰乱市场秩序的现象屡见不止。三是公共产品供给缺位，对于关系国计民生的重要物资储备库、全国性大型农产品批发市场、大型冷库设施和便民服务设施供给不足，一定程度上制约了流通业健康发展。针对这些问题，靠市场自发的竞争来解决会带来极大的不确定性，必须运用公共利益规制理论思想，充分发挥政府“有形之手”的作用，对市场失灵带来的无效率和不公平进行规制，消除市场失灵，维护公众利益，提高社会福利水平。
关键词：流通体制 流通领域 政府规制 职能转变
政府规制理论体系与发展脉络
（一）政府规制的内涵
从经济学角度对政府规制的定义进行解释，可分为三种不同的观点：
第一种观点从维护公共利益角度出发，认为政府规制是为治理市场失灵而制定的规则。如日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。米尼克（Minick）认为政府规制是从公共利益出发，针对私人行为制定的规则。余晖认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。
第二种观点从规制目标的角度出发，认为政府规制是对私人经济部门的活动进行限制的行为。如丹尼尔·F·史普博（Daniel F. Spulber ） 认为，规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益认为，规制是社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。吉尔洪和皮尔斯（Gellhon和Pierce）认为，规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代，是对众多私人经济力量的法律控制形式的一种。樊纲认为，政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定。
第三种观点从规制对象的角度出发，认为规制是对私人部门和公共部门行为的约束和规范。如王俊豪认为，规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者依照一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理和监督行为。陈富良认为，规制是政府根据有关法律法令、规章制度，对包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式。
虽然三种观点的分析角度不同，但其共同之处都明确了规制的主体是“广义政府”，即公共机构，而规制的对象主要是私人经济部门和公共部门，规制的依据主要是法律、规章和标准等。
（二）政府规制理论脉络与主要观点
1.公共利益规制理论。该理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为由于市场机制不完善及存在自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵问题时，政府应对相关经济领域进行干预。该理论假定政府代表的是公众利益，而不是某些特别利益集团，认为政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社会的福利水平，且这是政府追求的唯一目标。
2.部门利益理论。该理论分析框架包括政府俘虏理论和经济规制理论。其中，规制俘获理论认为，与公共利益规制理论认为政府规制代表公众利益相反，政府规制仅仅代表一个或几个具有特殊影响力的利益集团的利益，因为针对政府规制机构的自利动机进行“寻租”活动，会使政府成为特殊利益集团所“俘虏的政府”。因此，政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。如施蒂格勒认为规制总是对那些组织良好的利益集团有利，这些利益集团能够从规制立法中受益较多。经济规制理论是对公共利益规制理论和规制俘获理论的发展和完善，施蒂格勒和佩尔兹曼通过对政府俘虏理论建立数理化分析模型，对公共利益规制理论中的政府作为公共利益代表的前提进行了反驳，认为政府也是“经济人”，揭示了部门利益的实现机制。由此看来，部门利益理论认为，由于政府作为“经济人”，会被特殊利益集团“俘虏”，那么政府规制的结果很可能不会刺激产业提高效率，而是会导致利益集团追逐和分享垄断利益，所以应放松政府规制。
3.激励性规制理论。与公共利益规制理论强调政府规制没有成本和部门利益理论强调政府规制会被利益集团“俘虏”不同，激励性规制理论认为规制问题实质上是一个“委托——代理”问题。规制者与被规制企业之间存在着信息不对称，双方进行的是非对称信息博弈。要解决信息不对称问题，关键是要设计出既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的激励规制合同或者机制。与其他规制理论相比，激励规制理论不仅在一定程度上弥补了传统规制理论存在的缺陷，提出了政府干预的正确路径或手段，而且使政府规制的思维方式和机制设计发生了根本性变革，更符合现实经济发展的需要。
政府规制理论在流通领域的适用性
（一）从公共利益规制理论视角看流通领域政府“缺位”问题
在当前我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，由于市场发展不完善、法律制度不健全等原因，流通领域发展完全依靠市场机制、放任自流是不现实的。目前，我国流通领域存在明显的政府“缺位”问题，突出表现在：一是立法缺位，如商业网点立法、电子商务网购和线上与线下融合发展模式等新兴领域的立法仍处于空白。二是监管缺位，对食品安全、药品流通、网络安全等诸多领域缺乏监管，造成食品安全问题频发、医药贿赂和药品层层加价、假冒伪劣产品流入市场等扰乱市场秩序的现象屡见不止。三是公共产品供给缺位，对于关系国计民生的重要物资储备库、全国性大型农产品批发市场、大型冷库设施和便民服务设施供给不足，一定程度上制约了流通业健康发展。针对这些问题，靠市场自发的竞争来解决会带来极大的不确定性，必须运用公共利益规制理论思想，充分发挥政府“有形之手”的作用，对市场失灵带来的无效率和不公平进行规制，消除市场失灵，维护公众利益，提高社会福利水平。