北京市城市公共服务与人口空间分布

　　摘 要：本文利用空间计量方法，采用北京市“六普”中的街道乡镇数据与产业指标相结合，对优质公共服务分布与人口密度关系进行分析。结果表明，优质公共服务对城市人口空间分布起着举足轻重的作用，与产业有关的工资和就业岗位作为控制变量的作用相结合，反映出低端产业难以吸引人口迁移。这说明，在特定地段增设和完善优质公共服务吸引人口，并为高端产业提供发展环境，使产业与公共服务配套，有助于城市多中心格局的形成。

　　关键词：城市公共服务；人口空间分布；多中心结构

　　中图分类号：C922 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2014）05-0062-08

　　人口膨胀给大城市带来的“城市病”已经成为中国很多城市的首要问题。为了疏解中心城区人口压力，各城市都采取了一系列措施，如通过户籍制度和准入门槛控制人口规模，通过规划郊区卫星城引导城市空间格局由单中心向多中心转变，等等。但事实上城市蔓延的趋势依然没有得到有效遏制。应该采取哪些手段以及如何实施才能有效调控人口分布是大城市健康发展的核心任务。

　　一、文献述评

　　城市公共服务被认为是影响人口迁移的主要因素之一，目前的研究主要讨论人口分布与公共服务空间配置的关系。一方面，学者们通过人口与城市空间要素分布的一致性得出影响人口分布的因素。如王金营在研究北京市城市-近郊人口密度梯度及其变动时发现，经济水平、城市公共交通、人均居住面积、绿地面积等因素与人口密度有比较强的相关性[1]。马清裕和张文尝通过比较北京居住区的交通网络，发现居住区空间以沿各环路圈层扩展、沿向外辐射主干道带状延伸及在现代产业集聚区周边扩展为基本特征[2]。匡文慧和杜国明在研究北京城市人口空间分布模式时发现交通环路对人口分布有显著影响[3]。在城市空间扩张过程中，交通和土地利用随着人口规模的扩大而扩张，事实上往往是人口密度的增加引起交通和土地利用发生改变。因此，单纯比较两者的空间分布说服力不强，对于吸引人口迁移的原因还需进一步从各种因素与人口分布的相互影响关系和聚集特征上进行分析。

　　另一方面的研究则通过比较中心与外围地区的公共服务差异，得出外围地区公共服务不足是影响人口迁移的主要原因。如赖玉红等在分析了广州市卫生资源与人口分布的空间格局后发现，医疗机构与人口分布不相适应[4]。谢守红基于1982、1990和2000年广州市中心区、近郊区和远郊区的人口数量、增长率和密度对广州市人口空间分布变化的影响进行研究后指出，近郊生活服务设施和轨道交通发展的滞后是造成广州人口郊区化较北京、上海缓慢的原因之一[5]。高军波等刻画了广州市公共服务的空间分异，并通过对广州市公共服务综合公平指数进行空间自相关分析后指出，老城区公共服务供给规模大、密度高而外围开发区供给缺乏，与人口分布不协调[6]。杨胜利和高向东主要利用因子分析法分析了上海市公共服务资源配置状况，并基于上海近郊区的公共服务资源综合得分低于中心区与远郊区的现象，得出近郊区扩建中存在公共服务不配套的结论[7]。孟兆敏和吴瑞君基于上海市第六次人口普查的数据研究了人口规模、结构和空间分布变动对上海市公共资源现有配置的冲击，建议促进公共服务均等化[8]。尽管这些结论无可争议，但是研究显然暗含了公用设施在空间上达到均衡布局才是最优目标，如果不能为城市多中心提供支持，则必然导致“摊大饼”式的城市蔓延。

　　城市空间效率的本质在于空间布局的非均质性，正是非均质的空间结构使得各要素在特定地段聚集，从而在不同地区形成城市的各种功能区。通过公共服务引导人口分布的机制也在于通过在目标地配置公共资源引导市场资源聚集，从而实现城市人口在空间上形成多中心结构。因此，如何选择公共资源分布的地点是合理布局城市空间要素的关键，而非简单地均等化。同时，在利用城市空间非均质特征时，不同质量的公共服务资源对人口居住选择的作用是不同的，优质资源比普通服务对人口更有吸引力，其对人口的作用更能体现聚集的城市空间特征；加之我国的公共服务能力差异较大，优质公共服务资源稀缺，居民对优质公共服务的追求更是趋之若鹜，而目前的研究都忽略了这一点。尽管赵秀池对北京市优质公共资源配置和人口聚集中心进行比较后认为，教育、医疗卫生、文化、体育、公共交通等优质公共资源在中心城区高度聚集是导致人口在中心城区聚集的重要原因[9]；但该研究仅对不同质量的公共服务资源进行了空间分布的比较，不能解释设施与人口分布的互动关系；而且作者采用的是中心城区和新城地区的对比，空间范围过于抽象，对于城市空间异质性特征描述则过于粗略。

　　另外，在讨论影响城市人口迁移的经济因素方面，学者们经过多种途径研究发现，职居分离是中国很多大城市的突出问题[10～16]，说明中国特大城市人口在向外迁移过程中与产业存在严重的不匹配性。实践证明，“产业造就城市”，而上述研究忽略了产业因素对人口的影响，或者将产业和公共服务分开考虑，削弱了结论的可靠性。

　　为了准确解释在经济条件下公共服务对人口迁移的作用，本文利用空间计量方法，对公共服务变量与人口密度关系进行分析。采用2010年第六次全国人口普查中的北京市各街道乡镇（简称“街乡”）数据，较之以往基于区县级数据的结论更能准确反映城市空间的异质性特征；公共服务包括教育、医疗和公共交通，并增加了就业岗位和工资水平两个控制变量，可以综合考虑公共服务和经济要素的共同影响。加入空间权重因素的空间计量主要是基于城市聚集效益的存在，因为“不考虑空间作用的模型将会略微高估城市公共服务的价值[17]”；而聚集效应是城市空间形成的根本动力，也是形成多中心格局的基础。

　　二、北京市公共服务与人口分布 

　　自21世纪以来，北京市的人口出现了明显的扩散现象，即中心城区人口增速减缓，郊区人口迅速增加。但是，密度变化最快的在近郊区，中心城区次之，人口并没有通过隔离带向真正的郊区迁移。由于近郊区与中心城区相连，在形态上仍然表现为“摊大饼”式的空间扩张。全国第六次人口普查数据显示，北京市的321个“街乡”中，常住人口密度大于3万人/平方公里的街道有10个，占总量的3.12%，分布在原东城、原西城、海淀和朝阳。常住人口密度在1万人～3万人/平方公里的有84个，占总数的26.17%，也主要分布在中心和近郊区。常住人口不到1万人的街乡有163个，占总数的42.37%，主要分布在远郊区。总体上仍然表现为人口在中心城区高度聚集的特征。

　　公共服务中，教育和医疗是人生的两个重要端点，尤其是优质教育和医疗资源是居民追求生活品质的重要内容，由于接送小学生上下学和重病老人就医是最耗费劳动力成本的两项任务，故这里选择品牌小学

　　自2006年9月1日起北京市取消重点学校和重点班，但小学的教育质量客观上仍有很大差异，居民仍然偏爱曾经的重点学校，并对之有较大认同。目前比较公认的是在原有重点小学基础上形成的2011年京城百所特色小学，这些小学其实就是以往教育部门官方承认的重点小学和示范小学。这里用这百所特色小学代替优质教育资源。重点中学也是重要的优质教育资源，但我们对北京市68所示范中学作为自变量进行回归后发现，这个变量并不显著；另外，中学生独自上学能力比小学生强，居住地选择对学校的位置依赖性小。故未将中学纳入进来。和三级甲等（简称“三甲”）医院分别代表优质教育和医疗服务；交通则是联系一切城市活动的空间纽带，鉴于北京市实行的是“公交优先”战略，这里用公共交通表示。从教育来看，北京市的品牌小学几乎全部集中在东城、西城、海淀、朝阳和丰台的中心城区，而远郊的八个区县没有一所品牌小学。“三甲”医院是医疗水平和医疗设施最好的医院，大部分集中在城六区，八个郊区县没有一所。可达性是公共交通效率的具体体现，鉴于北京市仍是单中心的空间格局，

　　从以到达城市中心（天安门）的时间来衡量各地的交通可达性（时间越长可达性越差）来看，1小时的可达性只包括了城市中心和一部分有直达车的地区，一半以上地区乘坐公共交通工具需要至少3个小时才能到达市中心。由此可见，无论是人口还是公共服务都表现出了在城市地区高度集中的分布特征（见图1）。

　　2.指标与数据

　　公共服务包括教育、医疗和交通三项内容，作为三个影响人口分布的自变量，分别用各“街乡”的品牌小学数量、“三甲”医院数量和交通可达性来表示。采用单位从业人员数和在岗职工平均工资作为两个控制变量。

　　人口密度采用第六次全国人口普查中北京市308个街道和乡镇的常住人口与面积之比，用万人/平方公里表示；品牌小学数量（所）来自《北京日报》、《北京晚报》、《北京晨报》和新浪教育频道在原有重点小学基础上，在1164所小学中联合推选出的百所特色小学，通过地图搜索工具，按照其地理位置所在“街乡”计算所得；“三甲”医院来源于国家卫生部门公布的各地“三甲”医院名单，按上述同样方法计算各“街乡”“三甲”医院数量（所）；交通可达论文格式性用各“街乡”办事处或镇政府所在地到天安门乘坐公共交通工具（公交或地铁）所花费的最短时间（分钟）

　　利用Google Map查询在周一早8点，从各街道乡镇办事处所在地到市中心天安门广场乘坐公共交通工具（地铁、公交、轻轨等）所要花费的最短时间，时间越长交通可达性越差。来表示；法人单位从业人员数量（人）和在岗职工平均工资（元/年）来自北京市第二次经济普查数据（截止到2008年底）中各“街乡”的法人单位统计