农业科研院所单位分类改革与政策建议探析

摘要：中国农业科研院所改革相对滞后，当前应以分类推进事业单位改革为契机，进一步深化和完善农业科研院所改革，激发农业科研院所的发展生机与创新活力，从而满足社会对农业科研公益服务的需求。要在科学分类的基础上进一步明确农业科研院所的公益属性，完善相关配套改革措施，构建现代农业科研院所管理和运行体制。

　　关键词：农业科研；分类改革；政策建议

　　中图分类号：D631.13 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）04-0946-04

　　Classified Reforms and Solutions of Academies of Agricultural Sciences

　　XIA Xian-ge

　　（Hubei Academy of Agricultural Sciences， Wuhan 430064，China）

　　Abstract： Due to a relative lag of reform in institutes of agricultural research， it is imperative to deepen reforms through classification， further stimulate its vitality to satisfy the social needs for public agricultural research services. Based on classification， the public service attribute should be made more explicit and supportive reforming measures should be improved. A modern management and operating system should be established for institutes of agricultural research.

　　Key words： agricultural research； classified reform； policy suggestion

　　农业科研院所是推进中国农业科技进步的重要保障，是中国农业科技创新的中坚力量。近年来，在中央强农惠农政策大力支持下，中国农业连获丰收，农民收入持续增长，其中农业科技进步发挥了十分重要的支撑作用。2013年中国农业科技进步贡献率达55%，主要农作物良种覆盖率达96%以上，农作物耕种收综合机械化率达57%，为实现粮食“十连增”提供了重要支撑，标志着农业科技已成为推动农业发展的主要力量，也表明中国农业发展进入了主要依靠科技进步的新阶段。因此，进一步深化和完善农业科研院所改革，激发农业科研院所创新活力，对促进中国现代农业发展、加快农业科技进步具有重要的现实意义。

　　1 推进农业科研院所分类改革的必要性分析

　　分类推进农业科研事业单位改革，是党中央、国务院适应中国经济社会发展新形势新要求、不断完善改革总体布局作出的一项重大决策，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快现代农业发展的客观需要[1]。

　　目前，全国1 000多个农业科研院所共有科技研发人员6.4万人，占全国农业科技研发人员总数的60%；育成的主要农作物品种数占国审品种总数的80%以上，占省审品种总数的70%以上。经过长期的发展，农业科研院所在动植物新品种培育、农产品加工、重大病虫害防控、科学种养技术研究推广等方面取得了巨大成就，为中国成功解决13亿人口的吃饭问题作出了重要贡献。初步建立起了涉及农业产前、产中、产后不同领域，纵贯中央、省、市不同层次的农业科技研发体系。通过科研体制改革，广大农业科研院所在优化学科布局、健全运行机制、加强队伍建设、提高创新能力等方面取得了明显成效。农业科研院所已成为中国农业科技创新的中坚力量，在全国农业科技创新工作中发挥着主导作用，是保障国家粮食安全、推进现代农业发展不可替代的支撑力量。

　　与农业科技面临的新形势、新要求相比，与国外先进农业科研院所的发展水平相比，中国农业科研院所改革和发展还存在不少问题。这些问题，既有长期以来普遍存在于中国科研领域的老问题，也有在新的发展阶段逐渐凸显的、在农业科研领域表现尤为突出的新问题。

　　1.1 职能定位与构建现代农业的需要不相适应

　　回溯中国农业科研院所成立的历史，不难看出，大多数农业科研院所建立于计划经济时代。其职能的核定是在计划经济体制下，按照当时的国民经济社会发展水平和要求来制定的，经过几十年改革开放发展，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，其职能已经不能适应构建国家现代农业的需要[2]。比如分子育种技术、设施农业、农产品加工核农技术等，在湖北省农业科学院成立之初，湖北省政府并没有核定上述职能，而这些职能恰恰已是现代农业科研的重点和热点。

　　1.2 资源布局不尽合理

　　当前，中国农业科研机构以中央、省、市三级农业科研院所为主体，基本按行政区划设置，难以组织跨部门、跨地区的科研协作， 缺乏科研创新所必需的学科交叉与人才流动，不能充分体现农业生态特点和农业区划要求[3]。学科专业设置重复，研究内容同质化严重，在不同层次上没有形成科学合理的分工，“上下一般粗”问题突出。分属不同部门的农业科研力量条块之间缺乏紧密联系。以湖北省从事水稻育种研究为例，既有以武汉大学、华中农业大学、长江大学为代表的高校，也有以湖北省农业科学院、武汉市农业科学技术研究院、黄冈市农业科学院为代表的省市级农业科学院，还有以湖北荆楚种业股份有限公司为代表的种子企业。类似这样的建制在各省（市）普遍存在， 而且大多数农业科研院所和高等院校都集中在大城市。一位省科技厅负责人坦诚相告：“每年下达科研项目和经费， 都要认真考虑科研院所和农业院校， 若摆不平会招惹诸多意见。如果面面俱到，资金就会分散， 重复研究的问题自然也出现了”。

　　1.3 财政投入依然不够

　　无论是国家还是地方农业科研院所都普遍存在农业科研投入不足的问题。尽管随着近几年国家在农业科研方面投入的不断增加，科研院所“找打仗钱”的压力大为减轻，但 “僧多粥少”， “养人”成了科研院所的沉重负担，“无钱养兵”的压力并未减轻，人员经费和日常公用经费严重不足的问题依然突出，已成为制约农业科研院所持续稳定发展的“瓶颈”[4]。据对湖北省农业科学院的调查，该院2013年在职人员经费实际支出为2.56亿元，而财政拨款仅为1.80亿元，缺口达0.76亿元，缺口额接近实际支出的1/3。

　　1.4 现代农业科研院所管理体制尚未完全建立

　　由于现在的农业科研院所其运行机制很大程度上依然是传统计划经济模式，追根溯源，完全是从前苏联照搬过来的，是计划经济时代身份制度的产物，是特定历史时期的政府办科研，科研单位基本上是派出机构。一方面，由于相关管理体制改革的滞后，科研院所的微观管理依然受到多方面的制约，政府对科研院所干预过多、科研院所自身行政化倾向等问题突出。另一方面，科研院所自身内部管理制度也不健全，以推行聘用制和岗位管理为重点的人事制度改革、以体现能力和业绩为重点的收入分配制度改革、以加强管理和提高效益为重点的科研管理制度改革尚未完全实现，科研院所管理还没有真正走上科学、规范的轨道。

　　2 推进农业科研院所分类改革的总体思路

　　2011年初，国务院颁发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，确定了在5年时间内将事业单位进行分类，在2020年之前完成事业单位全面改革。党的十八大将事业单位分类改革纳入到行政体制改革的范畴，并明确了通过行政体制改革推进政治体制改革的指导思想，指明了农业科研院所改革的基本方向和工作要求。因此，在按照中央的整体部署推进农业科研院所分类改革，在制定措施和方案设计上，要坚持和把握以下几方面的要求。

　　2.1 坚持和把握中央关于事业单位分类改革的总体原则和指导思想

　　按照中央关于分类推进事业单位改革的总体部署和要求，坚持实事求是，以人为本，改革创新，把促进现代农业科技事业发展、提高现代农业科技服务水平、满足广大农民对农业科技需求作为改革的根本目的，而不是简单地“减人、减机构”。创新管理体制和运行机制，推进政事分开、事企分开、管办分离，进一步理顺政府与事业的关系，建立健全科研院所以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，逐步取消行政级别[5]。深化人事制度改革，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的科研院所人事管理制度。深化收入分配制度改革，以完善工资分配激励约束机制为核心，建立符合科研单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度，调动科研人员的积极性。推进社会保障制度改革，完善基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保险方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。妥善解决离退休人员待遇，建立工作人员职业年薪制度，解决科研院所的后顾之忧。

　　2.2 坚持和把握科学研究工作的一般规律和普遍要求

　　要遵从科学研究工作的一般规律和普遍要求，从科技创新的基本要素和保障条件入手，夯实科研院所的发展基础，增强科研院所的创新能力。坚持人才资源是第一资源，尊重知识，尊重人才，强化人才的主体作用，遵循人才成长规律，营造良好的工作氛围，调动农业科研人才的积极性、主动性和创造性。优化科研资源配置，大幅度增加农业科研经费投入，切实加强农业科研条件建设，按照农业的产前产中产后、科研的上中下游，合理配置科研资源，确保农业科研的关键环节、重点领域能够得到有效支持。鼓励联合协作，打破部门、区域、行业、单位和学科的界限，强化农业科研院所之间、科研院所与农业高校、科研院所与涉农企业、科研院所与推广体系的有效联动，推进大联合大协作，实现大突破大发展。

　　2.3 坚持和把握农业科研所处的特殊地位

　　农业是安天下、稳民心的战略产业，是直接关系到中国13亿人口有没有饭吃的问题。农业科技工作直接服务“三农”，其科研成果惠及亿万农户，是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。同时，农业科研的对象是动植物、微生物及其环境，受自然条件影响大，抗市场风险能力较弱，具有明显的季节性、地域性和风险性特点，且投资回报率相对较低，社会资本投入相对不足。特别是在当前条件下，企业还难以离开科研院所这个“婆婆”[6]。因此，一定要把握中国农业科研工作的特殊性，突出农业科研院所的公益性特征，加大政府财政投入力度。坚持以现代农业产业需求为导向，把服务“三农”发展作为科技活动的出发点，把解决农业生产中的实际问题作为科技成果的检验标准。

　　3 农业科研院所分类改革的政策建议

　　推进农业科研院所分类改革，要从国家战略需求和现代农业发展要求出发，遵循农业科技发展规律，立足于中国基本国情、农情和现代农业建设的科技需求，按照中央关于分类推进事业单位改革、科技体制改革的总体部署，通过剥离、整合、转制、转型等方式，分类指导、稳步推进、积极探索，努力为各类科研院所和分类推进事业单位改革创造和积累有益经验。

　　3.1 在科学分类基础上进一步明确农业科研院所的公益属性

　　分类是农业科研院所改革的基础和关键环节，分类不清楚，就很难确定哪些事业单位要加强它的公益性，哪些要回归体制内，哪些要进行改制推向市场和社会，无法分类清晰就无法将改革推进下去。对目前一些定位不准确的农业科研机构，要抓紧完善改革方案，进行科学调整。对于主要承担基础研究、应用基础研究、前沿高技术研究、共性关键技术研究以及重大技术集成与示范等公益性职能任务的，不宜由市场配置资源的研究所，要明确其公益性质，按公益类机构管理和运行。对以公益性科研为主，同时兼有经营开发活动的研究所，要将其经营开发活动剥离出来，实行分类管理。对其承担的公益性职能任务，按公益机构管理和运行；对其剥离出的经营开发活动，要走企业化发展方向，给予一定的扶持政策，加快建立现代企业制度，按生产经营机构管理和运行。同时，要按照农业科技创新不同环节的特点，科学布局创新力量，进一步明确中央、省、市等不同层级农业科研机构的职能任务，形成既有分工又互相协作的创新格局。

　　3.2 进一步完善公益性科研院所的改革配套措施

　　农业科研院所主要承担公益性科研任务，提供的是公共服务，政府公共财政是经费投入的责任主体。要针对目前农业科研投入总体不足的实际情况，加大经费投入力度，着力优化经费投入结构，尤其要大幅度增加科研院所的人员费用和基本公用经费，保障科研院所的正常运转；进一步加强科研单位条件能力和基础公共平台及野外科研设施、基地建设，保障运转经费，推进科技资源共建共享。要尽快落实农业科研院所改革的配套政策措施，完善离退休人员待遇政策，对改革前的离退休人员，无论是非营利科研机构，还是转制科研单位，按政策保障其离退休经费，同时加强离退休人员的医疗保障；加快推动农业科研院所进入地方社会保障体系，与地方社会保障对接。此外，要进一步加强对转制单位的政策扶持，在有关政策上给予倾斜和优惠，调动管理人员和技术骨干的转制积极性。

　　3.3 加快构建现代农业科研院所管理体制

　　按照科技体制改革的总体要求，结合农业科研的特点，抓紧建立健全农业科研院所运行制度，形成科学发展的长效机制。在领导体制上，要完善院（所）长负责制，进一步明确（院）所长“一把手”地位，赋予（院）所长充分的人、财、物自主支配权。同时，加强对（院）所长权利运行的监管，实行“任期+目标+竞岗”的方式进行管理，形成责、权、利高度统一的领导体制。在人员管理上，健全人员聘用制度和岗位管理制度，形成中长期聘用和项目聘用相结合的灵活用人方式。在收入分配上，在实行绩效工资改革的基础上，建立适合农业科研单位特点的收入分配办法，调动科研人员的积极性。在科技评价上，按照分类评价原则，根据不同类型农业科研院所的职能定位、科技活动的特点和科研人员的岗位职责，健全农业科技评价体系。在科研立项上，强化产业需求导向，发挥技术用户在立项论证和成果评价中的重要作用，实行择优稳定支持与公开公平竞争相结合，对基础性研究和重大关键技术研究中周期长的科研领域建立连续稳定支持机制。在成果转化上，健全知识产权制度，建立科技成果信息共享平台，实行科技成果定期发布制度，探索建立公益性科技成果社会共享、盈利性科技成果拍卖转让等运行模式。

　　推进农业科研院所事业单位改革事关经济社会发展大局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨，不可能一蹴而就。因此，对农业科研院所的分类改革必须在科学分类的基础上科学规划、统筹兼顾、稳步推进。

　　参考文献：

　　[1] 崔晓锋.我国事业单位分类改革相关问题浅析[J]. 商丘师范学院学报，2013，29（4）：72-75.

　　[2] 赵立波.论事业单位向非营利组织转化——现实描述与理论探析[J].中国行政管理，2005（2）：63-68.

　　[3] 张桃林.深化农业科研院所改革 增强农业科技创新能力[J].中国机构改革与管理，2012（5）：9-11.

　　[4] 佟屏亚.聚焦农业科研体制改革[J].农业科研经济管理，2009（1）：17-21.

　　[5] 李建钟.事业单位分类改革的方向[J].中国报道，2012（5）：74-77.

　　[6] 易丽丽.事业单位分类改革踏入“深水区”[J].发展，2011（7）：6-8.