乡村旅游开发中土地流转风险的产生机制与防范策略

摘要：中国乡村旅游蓬勃发展，但也面临着农村土地流转这一重要问题。从博弈论的视角分析了乡村旅游开发中土地流转风险的产生机制，并针对性地提出了农村土地流转风险的防范策略。旨在有助于协调乡村旅游开发中各利益主体的利益诉求，促进乡村旅游协调有序健康发展。

　　关键词：乡村旅游；土地流转；产生机制；博弈论

　　中图分类号：F311；F590.75 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）04-0936-04

　　Risk Generation Mechanisms and Prevention Strategies of Land Transfer in Rural Tourism Development——Based on the Perspective of Game Theory

　　HUANG Zhong-wei

　　（Guangxi University of Science and Technology， Liuzhou 545006， Guangxi， China）

　　Abstract： Rural tourism is developing vigorously. It faces the problem of rural land transfer. From the perspective of game theory， the risk generating mechanism and prevention strategies of land transfer in rural tourism development were analyzed. It will helps to coordinate the development of rural tourism in the interests of each stakeholder demands and to promote coordinated and healthy development of rural tourism.

　　Key words： rural tourism； land transfer； generation mechanism； game theory

　　近年来，随着经济水平的提高，中国旅游业发展迅速，国内乡村旅游也蓬勃发展。据国家旅游局的最新测算，目前中国乡村旅游的年接待游客人数已达到3亿人次，占全国出游总量的近1/3，旅游收入超过400亿元。据介绍，目前全国农业旅游示范点已达到359家，遍布内地的31个省区市，覆盖了农业的各种业态。每年的黄金周全国城市居民出游选择乡村旅游的比例约占70%，每个黄金周形成大约6 000万人次的乡村旅游市场，乡村旅游已成为旅游业新的增长点。

　　乡村旅游发展过程中的一个重要问题是旅游开发过程中的土地流转问题[1]。土体流转简单地说就是土地的流通和转让。一般而言，土地流转涉及到两个方面：一是土地权利的转移。土地作为一种财产，其占有、使用、收益、处分的权利可以在不同主体之间转让和交易。具体而言，可以转让的土地权利包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权以及土地处分权；二是除土地权利转移之外，土地功能的转变。例如集体建设用地向农用地的流转、农业用地中对土地功能和用途的调整等[2]。

　　早在2008年，中央已出台文件指出：“要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这项决议无疑为发展乡村旅游中面临的土地流转问题指明了方向。学术界普遍认为，乡村旅游过程中的土地流转能促使土地经营由零散变为集中，土地资源形成连片专业规模经营，资源与生产要素的聚集有利于资金的充分投入，使得乡村旅游向规模化方向发展，最终解放农村生产力，促进农业现代化，提高农民收入，减少城乡贫富差距。但是乡村旅游中土地流转并不能一蹴而就，土地流转过程涉及到诸多方面的问题和风险，包括土地用途的变更和调整以及农民和政府利益分割等问题。其中，最关键的问题是土地利益的重新分配问题[3]。由于土地流转涉及到多个主体的利益调整，因此本文试图引入经济学中博弈论来研究土地流转中风险的产生机制，并进而提出风险的防范策略。

　　1 乡村旅游开发中的土地流转博弈分析

　　1.1 博弈论

　　博弈论（Game theory），也称为对策论、赛局理论，属应用数学的一个分支， 博弈论已经成为经济学的标准分析工具之一。目前在生物学、经济学、国际关系、计算机科学、政治学、军事战略等学科都有广泛的应用。博弈论主要研究公式化了的激励结构间的相互作用，是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法，也是运筹学的一个重要学科。博弈论考虑游戏中的个体预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。由于博弈论考虑的是两个或两个以上具有利益差异的主体之间如何相互影响并最终做出决策，其特别适用于经济学上不同利益主体之间的行为分析。同样的，乡村旅游中的土地流转涉及到农民和政府两个重要的主体，两个主体利益存在差异。由于经济学上理性经济人的假设，土地流转中每个利益主体都为自身的利益而努力。可以看出，博弈论特别适合于乡村旅游开发中土地流转问题的研究。

　　1.2 帕累托最优

　　与博弈论相关的一个重要概念是帕累托最优。帕累托最优（Pareto optimality），也称为帕累托效率、帕累托改善、帕累托最佳配置，是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说，就是不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。如果一个经济制度不是帕累托最优，则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。普遍认为这样低效的产出情况是需要避免的，因此帕累托最优是评价一个经济制度和政治方针非常重要的标准。

　　1.3 土地流转的三方博弈

　　博弈论能更深刻、更有效地刻画土地流转过程中不同利益主体之间行为的内在动力和机制。在土地流转过程中，农民、政府或企业依据自己的利益诉求而选择不同的行为，他们之间或积极或消极地互动，对乡村旅游最终目的能否达到起着或正面或负面的影响。解决乡村旅游中土地风险的关键在于使其间的利益主体相互协调、合作和监督，建立和健全保障各个利益主体利益的土地流转的长期有效机制[4]。因此，博弈论为分析乡村旅游开发过程中土地流转所涉及的各个利益主体的行为选择提供了非常理想的工具。帕累托最优常被用在对博弈结果的分析，是福利经济学中的重要概念。土地流转制度是否完善，能否在一定程度上进行调整促进农村生产力进一步发展[5]。这些问题可以依据经济学上的帕累托最优来进行解答。只有符合帕累托最优的土地流转制度和流转行为才是帮助农村发展旅游取得最佳效果的制度。

　　乡村旅游中的土地流转一般包括三个主体：村民、当地政府和旅游企业。三个主体之间利益并不一致，其行为相互影响，由此可以运用博弈论的方法来分析三者的决策以及形成的博弈均衡。在分析之前，可先做如下的假设：①参与三方都是理性的，在决策中追求利益最大化；②博弈三方是非合作的；③博弈过程中信息是完全的，三方准确地了解彼此的行动选择和效用函数。

　　三方的行为决策。①当地政府。在目前的制度上，政府可以选择“鼓励”或“不鼓励”土地的流转。根据目前的调查，当前政府更倾向于“鼓励”；②当地村民对土地流转的态度是“参与”或“不参与”。“参与”是指进行土地的流转，“不参与”是不参与土地的流转；③旅游企业可以选择“支持”或“不支持”土地流转。根据目前的调查，旅游企业一般支持土地流转，试图取得更大的土地使用权。现在假设，当地旅游开发中可供流转的土地为固定值，本文分析在政府鼓励土地流转和不鼓励土地流转两种情况下各参与主体的收益情况。博弈的各种情形如图1所示。

　　1.4 博弈均衡

　　各利益主体遵循利益最大化原则，因此三方均会做出对自己最有利的选择。若地方政府选择鼓励在旅游开发中土地流转，即地方政府鼓励当地居民和企业之间进行土地的流转来开发旅游，则地方政府可以获得由此带来的农用地流转的收益。此时，村民有两种选择：即参与或不参与农用地流转。如果当地居民选择参与农用地流转，则和地方政府没有冲突。这时，地方政府的收益不变，当地居民能获得执行农用地流转而带来的收益，但为此当地居民要承受农用地转化为旅游用地所带来的损失。若村民选择不参与土地流转，则与地方政府政策会产生冲突。但由于地方政府具有农用地规划、转化为非农用地的审批权等，当地村民不能通过合法途径实现农用地转化为旅游开发用地，因此只有通过非法途径才能实现，并且村民面临政府的处罚。同时，旅游企业选择支持或不支持土地流转。旅游企业支持土地流转符合政府政策，因此能和政府达成一致，尽力促进土地流转；当旅游企业不支持土地流转，则只能保留土地资源的原有利益。同样的道理，可以分析政府不鼓励土地流转时各方的行为选择。

　　依照当前的旅游发展，地方政府很可能由于受到经济利益的驱使而降低对土地的保护。为了加快当地经济的发展，政府有理由加大旅游开发的投资。特别是当旅游业发展起来后，旅游收入增加，带动旅游周边产业的繁荣，旅游带来的收入将成为当地政府的最优选择。当地居民所有可能的收益中，当地居民也有可能选择不参与土地流转，因为若当地居民在旅游开发中所获得的收益没有达到原来的土地收益或者因为缺乏政府的明确政策扶持时，那么村民就没有参与到土地流转的积极性。同样的，尽管旅游企业常常和政府站到一起支持土地流转，但他们只有和村民达成收益分配一致时才能如愿取得土地流转的收益，促进旅游的规模和规范化发展。所以，博弈的均衡是政府、村民和旅游企业都参与到乡村旅游开发的土地流转之中，但三方的参与同样蕴含着土地流转带来的风险。

　　2 土地流转风险的产生机制

　　中国乡村旅游在迅速发展的同时也存在诸多问题，其中土地流转问题特别突出。首先，随着乡村旅游需求的快速增长，乡村旅游中土地资源被过度利用的现象严重，一些乡村甚至因为发展乡村旅游，其乡村的土地和农业资源受到破坏。其次，由于缺乏规范的管理和引导，乡村旅游地的居民出于自身利益，大肆违规占地经营和建设，破坏已有土地用途和土地结构，结果是虽然满足了一时的短期利益，却破坏了乡村旅游的旅游资源基础，对当地旅游的可持续发展非常不利。最后，一些地方政府为了当地经济的发展，快速上乡村旅游项目，盲目推动当地土地流转。由此造成乡村旅游项目开展的过程中，土地资源没有被有效利用，并使当地村民的利益受损[6]。这样的乡村旅游发展以生态资源的破坏和农民利益受损为代价，不可能实现旅游资源的可持续发展。本文具体分析了土地流转中各种风险的产生机制，认为乡村旅游中土地流转的风险源主要包括违法用地、政府政策不合理、农地非粮化和不可持续的土地利用等几个方面。

　　2.1 违法用地

　　违法用地既有农民自身出于利益追求违法违规用地的情况，也有农村土地征用、流转制度滞后方面的原因[7]。乡村旅游用地持续扩大，多数未取得合法用地手续。从土地利用的角度看，许多乡村旅游用地都没有改变原来的自然属性，但从管理的角度出发，这些土地利用类型从农用地转变为非农用途，即非农建设用地，就要占用土地利用规划中的建设用地指标和农用地专用指标。例如，许多“农家乐”设施利用农民自有宅基地开发，并不具有商业用地开发属性，甚至是利用林地苗木资源开发大型旅游项目，同样也受限于土地的农业用地属性，为规避现行政策，许多地方不办理农地转用手续和征地手续，或采取“以租代征”等方式，一定程度上带来了土地利用的混乱，也不符合现行法律规定。

　　2.2 政府政策的不合理

　　在乡村旅游开发中，政府倾向于支持富农和大的外来资本，使他们有更多机会参与乡村旅游并从中盈利；当政府削减政策优惠或补贴减少后，经营者由于收入减少而不愿意经营土地，甚至将土地荒废；有些政府干涉集体土地的旅游化流转，阻碍当地居民正常的土地流转。农村集体产权制度改革滞后，影响到乡村旅游发展。当前，农家乐、乡村酒店、休闲农庄、农业旅游等乡村旅游用地绝大多数是通过租赁方式使用集体建设用地，或是宅基地所有者自主经营。但农民以宅基地使用权入股从事乡村旅游在法律上受到限制。由于规范集体建设用地流转的相关政策规定尚未出台，集体建设用地无法实现抵押融资，投资者短期心态明显，既难以形成规模，又限制了乡村旅游的提质升级，特别是在社会资本与农民合作开展乡村旅游建设中，因产权不清带来收益分配不清，农民权益和投资者利益都难以保障。

　　2.3 农地非粮化

　　非粮化是指农民或当地政府出于追求经济利益的考虑，将流转后的土地用于发展旅游观光等高附加值产业而不是用于粮食种植。有些地区农民将耕地流转给旅游企业用于发展观光农业和乡村旅游，使得用于种粮的耕地大大减少。非粮化不仅使用于农业生产的土地减少，从而导致粮食产量下降，这对保障国家粮食安全非常不利。实际上，如果土地流转导致家庭农场规模过大，引发外来工商资本过度介入，有可能会出现更大规模的打着家庭农场的幌子进行非粮化、非农化的商业圈地行为。

　　3 土地流转风险的防范策略

　　乡村旅游的开发既要保持乡村独特的风味，又需要进行一定的商业开发，使农村土地在用地功能和用途上更加丰富。农村土地一方面是农民生产和生活的依托，另一方面也是发展乡村旅游的依托。在研究乡村土地流转时，必须防范土地流转风险，保障土地正常有效流转。这将是乡村旅游健康发展的重要保障[8]。

　　3.1 明晰乡村旅游用地产权

　　产权不清晰会导致收益分配纠纷，一旦发生违法事件，其责任也将难以追究。首先，应让农民真正享有土地所有权，防止当地政府随意侵害农民的土地权益。在当前的情形下，政府迫切需要加强农村土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证工作，是维护农民权益、促进农村社会稳定的迫切需要，也是落实最严格耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理利用水平、促进农村土地正常流转的客观要求。其次，要为农民的土地权利提供有效的司法救济。目前，很多政府出于经济发展的考虑，为达到旅游开发等商业目的时随意征用农村集体土地，侵犯农民的土地使用权，剥夺农民的土地增值收益。因此，应加大对侵犯农民土地权益违法行为的查处和惩治力度，合理补偿农民遭受的经济损失，保障农民的正当权益[9]。

　　3.2 加强乡村旅游用地管理

　　要对乡村旅游用地进行分类管理。对于已经存在的乡村旅游应当继续允许其存在。按保障面积对乡村旅游项目用地进行计算，超过面积的应该有偿使用。对于农民利用自己宅基地开展旅游接待活动的，只对其征收营业税，对于宅基地以外另建经营设施的，实行有偿使用制度，征收土地使用费[10]。政府应警惕开发商以乡村旅游开发为借口而违规使用土地，擅自改变土地用途。在土地流转时，政府应保障农民土地流转的权利，但是要避免土地利用的失衡风险。在土地流转过程中，政府应建立健全的农村土地评估体系，将农村土地流转纳入到规范的土地交易市场，健全土地纠纷解决机制，避免各个主体的利益分配不公。

　　3.3 转变政府职能，发挥市场调节作用

　　政府应转变职能，明确自身在经济发展中的作用，避免利用政府权力干涉旅游开发中土地的正常流转[11]。政府的职责并不是直接参与旅游开发经营，而是鼓励、支持及规范乡村旅游开发。政府应做好乡村旅游的规划，促进农村土地集约有效使用，要规范乡村旅游开发行为，规范农村土地流转，促进乡村旅游健康发展。政府要尊重旅游开发企业经营自主权和农民土地使用权，支持他们合理利用乡村旅游资源。政府只有发展好乡村旅游，协调好乡村旅游中各利益主体行为，才能促进当地乡村旅游的健康有序发展。