民主治理理念下实现公共利益与平衡多元利益诉求问题析论

摘要：现代化进程高速推进和社会急剧转型衍生出众多阶段性、复合型治理难题，政府往往在实现公共利益与平衡多元利益诉求的双重目标下陷入两难困境。邻避冲突的发生和蔓延主要是因为邻避项目的成本——收益分布失衡，因而治理邻避冲突的关键在于建构经济——心理——文化的复合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，从而实现公共利益和社群利益的双赢。伴随着公民权利意识、个人意识的觉醒，缺乏民意吸纳机制的管制决策模式呈现出政策合法性下降和公民参与乏力的弊端，诱发了邻避冲突的升级。因此，实现邻避冲突的有效规避，应摒弃封闭决策模式，创新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益诉求，通过拓宽公民制度化参与决策渠道，构建深度参与模式，完善参与机制，实现政府、企业和社群的合作共治。

　　关键词：创新政策工具；利益分布；多元利益诉求；邻避冲突；民主行政；治理模式

　　基金项目：江苏省教育厅重大项目“推进政务公开与阳光政府建设问题研究”（2013ZDAXM006）中期成果。

　　一、引言

　　我国的改革开放和现代化转型在推进城市化、工业化进程带来经济腾飞与社会富足的同时，也催生了公民环境意识、权利意识的觉醒，促进了公民社会的进步。在经济可持续发展与环境保护、威权政体与公民社会之间一系列矛盾交织的宏观背景下，衍生出城市治理中的邻避冲突现象。

　　邻避冲突是指伴随着城市人口的扩张而引起公共服务的需求提升，而作为满足公共需求的邻避设施（即一些有污染威胁的公共设施）①却遭到了设施选址附近居民的强烈反抗和抵制的现象，即“NotInMyBackYard”(NIMBY)，“不要建在我家后院”。由于邻避设施对社会整体福利有其必要性，而对附近社区居民会产生财产、心理和健康损失等负外部性，因而在建与不建上引起了相关利益群体之间的博弈与冲突。从近年来频发的邻避冲突事件中可以看出，我国正在进入一个邻避现象的井喷期，当地社群基于共同的邻避情节极易诱发“邻避型”群体性事件，不仅对正常的社会秩序造成冲击，甚至威胁到政府的合法性权威。审视国内学者对邻避冲突的现有研究，往往侧重于对邻避相关概念的界定和对冲突事件过程中双方认知、资源、心理机制与行动特征等微观个案生发机理的透析，而缺乏对邻避冲突防范与治理的深入探究。本文并不满足于对社会抗争的描述性阐释，而以建构有效的治理模式契合政府治理实践为旨归：以公共政策的利益结构分布理论为依据，探讨邻避冲突的症结，并论述现有邻避冲突治理模式的不足，进而在民主行政理念下建构和促生新的治理模式，以期为化解多元利益冲突，实现公共利益和社群利益的双赢提供有益的参鉴。

　　二、邻避冲突阐释：政策利益分配结构失衡

　　“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［1］转型社会中的高复杂性和不确定性极易引发社会冲突和动荡。近年来，数量不断增加、规模不断扩大、频率不断提高的邻避型群体性事件就是一个明证。而伴随着社会秩序失衡的常常是公共事务治理失灵的困境：在邻避冲突事件中，由于邻避项目遭到选址附近社群的强烈反对和大规模的群体抗争而造成邻避设施的停滞或迁移，由此或造成广大公众的公共利益受损，或侵蚀成本承担群体的环境权益，致使邻避冲突的治理陷入两难境地。基于公益取向的邻避项目为何会遭到社群的强烈反对乃至大规模的邻避冲突？本文试图引用詹姆斯?Q?威尔逊（James?Q?Wilson）的政策分类模型来探讨邻避冲突的内在症结，进而为化解邻避冲突提供理论依据。

　　美国著名的公共管理学家詹姆斯?Q?威尔逊于1989年在《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》中提出：由于政府机构所面临的是由不同利益集团所组成的相异的政治环境，因而可以形成四种不同的政治气候：“被保护人”政治、“倡议人”政治、“利益集团”政治和“多数人”政治，［2］94-102而每一种政治气候反映着预期中政策成本与收益是相对集中还是分散的不同组合。由此引出了基于收益——成本为划分维度的政策分类模型。如表1所示：

　　由于资源有限、对弱势群体的扶持和政府自利动机等原因，“政府在施行一项公共政策时，总有一部分人的利益需求得到满足，从而获得一定的收益；而另一部分人的利益需求则会被抑制，从而为该项公共政策的实施支付一定的成本。政府

　　表1基于收益——成本的政策分类模型成本

　　收益集中分散集中收益集中，成本集中（1）收益集中，成本分散（2）

　　施迪格勒模式（寻租）分散收益分散，成本集中（3）

　　奥尔森模式(搭便车)收益分散，成本分散（4）

　　正是通过公共政策中收益与成本分布的不均衡性来调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。”［3］由此可见，作为价值分配权威的政府为了协调和平衡多元利益诉求常常会输出政策利益结构分布不同的公共决策：

　　1.收益集中、成本集中型。此种政策类型的政策收益集中于某一群体，而政策成本集中于另一部分群体。由于该类政策既造成了高额人均支出又造成了高额人均受益，因此双方都能克服搭便车行为，产生强大的动机参予集体行动。在这种利益格局下，两个相互对立的利益集团相互博弈，同时向政府展开游说，其结果是一种零和游戏。例如在职业安全领域劳工组织和商业团体之间的尖锐对立常常伴随着相关法律条款的出台和新的管理机构的设置，形成了一种“利益集团”的政治气候。

　　2.收益集中、成本分散型。即施迪格勒模式。“当一个工程的大部分或全部好处都落在了个别小利益集团（一个产业、一个行业或一个地区）身上，而大部分或全部开支由众多人（比如所有纳税人）分担时，被保护人政治就会出现。”［2］94-102这种高水平的人均收益促使利益集团产生了向政府游说并俘获公共决策的原动力，导致寻租的发生，而低水平的人均成本则使广大公众不易察觉而缺乏集体行动的原动力。此外，有时国家出于政治性目的或维护社会公平的需要，也会出台此类政策。

　　3.收益分散、成本集中型。即奥尔森模式。在“倡议人”政治环境下，政策成本由某一小部分群体承担，而政策收益却在许多人中分享。在缺乏相关规制约束下，高额的人均成本会导致成本承担者的集体抗争，而低额的人均收益使利益享有者失去集体行动的原动力而产生搭便车的行为。为了防止环境污染、管理药品、维护高速公路交通安全等分散性公共利益的需要，政府会将成本置于某一利益群体之上，使得这种政策始终面临一种危险的境地，当最初的公共利益倡导者失去热情的时候，该类政策就会因成本承担集团的强烈反对而时常面临政策失败的危险。

　　4.收益分散、成本分散型。收益与成本同时分散于广大公众之中，“由于人均获利额较低，所以无人刻意追求；由于人均支出额较低，所以也无人极力反对。”［2］94-102这种政策的虚弱性和模糊性使合作有可能展开也可能没有，不会产生搭便车行为。如反托拉斯法，由于这项法律的模糊性使其不会受到强烈的反对或支持。

　　通过对当下邻避型群体性事件生发机理的审视和透析，我们不难发现，一方面，邻避设施是具有非排他性、非竞争性的公共产品，由其所带来的公共收益由广大公众共享，因而，谁都主张兴建邻避设施；另一方面，邻避设施可能引发的环境污染、风险负担和经济损失等负外部性则由选址区域的社区居民承担，因而，谁都拒绝建在自家后院。基于此，比照上述政策类型的划分，邻避项目的规划是属于“收益分散、成本集中型”的公共决策，即“倡议人”政治。在这种政策环境下，邻避项目的规划政策因低水平的人均收益而导致广大利益享有者的搭便车，而高水平的人均成本则诱发了部分社群的集体抗争。正是邻避项目的成本——收益分布失衡导致了邻避冲突的发生。

　　三、行政管制治理模式的困局

　　审视近年来邻避冲突的治理路径，处于邻避无意识状态的政府将邻避项目的决策看做是政府主导的城市规划管理，采取“决定-宣布-辩护”这种自上而下封闭的行政管制决策模式。而将邻避抗争看作是群众自私自利的情绪行为，出于“维稳”的考虑只能通过停建或搬迁来迅速熄灭群众抗争之火。这使邻避冲突的治理常常陷入这样一个怪圈：封闭决策-民众反抗-政策推销-反抗升级-停滞（公共利益受损）/项目迁移（另一地域社群反抗）。由于近年来持续生发的邻避型群体性事件的诱因正是邻避项目的利益结构分配失衡，而诞生于计划经济时代的行政管制决策模式不仅未能有效调和因利益结构分布失衡所带来的价值和利益冲突，反而加剧了邻避抗争的升级而凸显治理弊端和困局。

　　1?公共政策合法性认同的下降。传统“中心-边缘”的治理结构承认政府拥有对公共利益界定和分配的合法垄断权威，而其他社会群体则处于权力的边缘地带。官僚精英“通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策当中去，‘人民的利益’是由权力精英‘为民做主’”。［4］在议程设置上，由官僚精英主导并有意或无意地将自身的价值偏好输入到政策之中，而广大公众的影响则微乎其微；在行政决策过程中，“主要基于权力精英之间人格化权力结构的互动，精英个人因素对决策的影响至关重要，决策随意性和非程序化倾向突出……”［5］政治系统中的社会力量则被排除在决策过程之外。然而，伴随着经济体制改革和民主政治的进步，社会利益结构逐渐由高度同质性向多元复杂性利益格局转变：一方面不同利益群体之间的利益矛盾和冲突大量衍生，利益对峙和博弈成为社会常态，缺乏与相关利益群体之间有效互动机制的行政管制决策模式难以起到对不同利益群体之间的利益矛盾进行平衡和缓冲的作用，社会整合机制也常常有失公正，造成既得利益者俘获政府政策，而利益受损者常以体制外的形式发泄心中的怨恨和不满，冲击着社会秩序，威胁着政府的合法性；另一方面，公民意识的觉醒促使具有自利动机的理性公民不仅要求在行政决策过程中充分表达自身利益诉求和政策偏好，更要求其政策建议对决策结果拥有实质影响性。“社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受”，［6］传统行政机关垄断行政决策过程的模式越来越受到质疑，缺乏多元民意吸纳机制的行政决策越来越难以获得民众的认同。

　　公共政策的合法性是决策程序的合法律性（程序合法）和公众对政策的可接受性（实质合法）的统一。在行政管制决策模式下，决策程序的合法常常流于形式，而政策的实质合法性则依赖于政策制定者和执行者的权威。“它由权力精英代表党和政府做出，强有力的政治动员保障了决策执行的效力，良好的政绩有助于赢得公众对政策的支持。”［5］然而在转型期，由于政府公共服务供给不到位、官商勾结、政府及其内部某些工作人员的失范行为在网络时代被频频聚焦与传播，造成了广大公众对政府及其工作人员的不信任，导致了政府权威的相对下降。与此同时，社会自主性相对增强，公民参与诉求膨胀，表达能力和维权行动能力提升，要求参与到决策过程之中甚至影响政策结果，因而传统行政决策单纯地依靠政府权威就不能自然地产生政策合法性。例如在邻避冲突事件中，许多项目从设施选址、环境评估到项目审批是符合法律程序的，然而却遭到了大规模的公众抵抗和反对。由此可见，传统封闭、自上而下的官僚管制主义决策模式面临民主政治时代的挑战，公共政策面临合法性危机。

　　2?公民参与诉求与制度供给的矛盾凸显。公民权利意识、个人意识伴随着经济发展和民主政治的进步而逐渐苏醒，而计划经济时代的意识形态教化亦逐渐失效，公民不在听任政府集体主义价值观的说教，从一味为集体利益和大局而牺牲个人利益演变成要求并敢于争取个人正当诉求——知情权、表达权、监督权和补偿权。伴随着互联网的迅猛发展和结社运动的兴起，原子化的公民个人正在逐步集结并基于共同的利益、价值和政策偏好以网民团体、社群组织为强大后盾积极参与到公共政策的制定、执行与监督中，以践行和维护法律赋予的正当公民权利。

　　然而，与公民参与意识不断觉醒、参与诉求不断膨胀相对应的则是行政管制决策模式下参与制度的欠缺和参与渠道的阻塞，日益增长的公民参与诉求与制度供给不足的矛盾凸显。首先，我国虽然建立起了多组织、多层次的公民法定表达和参与渠道，如选举人大代表、推荐政协委员、参加听证会、信访等，但这些代表和表达渠道往往被吸纳到政党政治中来并成为“维稳”的工具，法定参与渠道因组织的官僚化时常被堵塞，参与绩效很低。法定参与渠道一定意义上的虚置严重制约了公民参与的热情，使得公众在政治生活中产生挫败感，增加了对政府的不信任感；其次，受到改革开放前全能政府管理模式的影响，国家权力系统习惯于将自己的权力触角延伸至社会各个角落，控制着社会的各个领域和层面。社会团体和非政府组织虽然获得了较为宽松的外部发展条件，但在政府的“双重管理体制”②下处于发育迟缓和不成熟状态，难以成为公民利益表达和利益集结的合法组织后盾，无法缓解政府与公民之间的紧张关系。由于社会组织的缺失使得社会成员对权威政府产生过度依赖，而参与渠道的梗阻亦使各种社会矛盾激化并将矛头指向政府，从而演化成政府与公众之间的矛盾，加剧了官民之间的紧张关系。总之，行政管制决策模式下精英“为民做主”的决策方式极易忽视公民的权利表达和参与诉求，而排斥公民参与的同时则使精英思维进一步加强。公众的参与诉求得不到有效释放就会异化为非制度性泄愤方式，如群体性事件、街头政治等体制外参与方式，其突发性和破坏性对正常的社会秩序造成了强烈冲击。

　　四、民主治理模式的建构

　　邻避项目的政策利益分配失衡激发了部分社群的不公平感和受害意识，进而导致了成本承担社群的强烈反对和抗争。而作为治理工具的管制式的邻避项目决策模式所表现出的政府治理失灵、政策合法性下降和公民参与异化不仅使邻避冲突未能得到有效解决反而加剧了邻避冲突的升级。基于公共利益和城市发展的需要,邻避设施的兴建趋势不可阻挡，因而如何平衡多元利益诉求实现邻避冲突的有效规避，变“邻避”为“迎臂”便成了政府亟需解决的治理问题。

　　笔者认为邻避冲突的解决更应该看做是一个“治理”问题而非“管理”问题。邻避冲突的治理过程不是邻避“冲突”的解决或者消散，而是在增进公共利益的同时实现邻避“冲突”的有效规避，既要保证邻避设施的顺利兴建，又要防“冲突”于未然。既然邻避设施“个人恶”的属性难以根除，出于“公共善”的考量，政府应摒弃原有的封闭、自上而下的行政管制决策模式，引入民主行政理念，在决策过程中运用不同的政策工具组合平衡邻避项目的政策利益分布以达到邻避冲突的有效规避，实现公共利益的帕累托改进。

　　自上世纪60年代以来，伴随着各国政府改革的启动和民主化浪潮的席卷，在不断反思和批判官僚行政弊端的基础上，逐渐发展出一种回归民主价值的公共行政范式——民主行政。进入90年代后期，民主行政理论因其鲜明的理论主张和可操作性的实践方案逐渐成为公共行政改革理论的强势主流话语，成为世界范围内政府行政改革的理论基础。民主行政“以社会公正为基石、以公共服务、民主治理和公民参与为内容、以构建和谐的良序社会为目标……”［7］其理念不仅使公共行政跳出了“民主政治”与“理性官僚”的逻辑困境，更追根溯源式地寻找到了公共行政的精神。具体而言，民主行政的核心要义有以下两点：首先，价值理念上，以“社会公正”为其核心价值。社会公正的特质源于公共行政的公共属性，民主行政应当以公共利益、公众意愿为导向，尽心竭力地实现和维护社会公平与正义。而以往“缺乏民主底色而以效率为核心价值的行政思想，已使得公共行政原本应该蕴含的公共性丧失，而此一公共性的丧失导致了公共行政无助于建构良善的社会”；［7］其次，实现途径上，民主行政的本质在于积极、主动的公民以个体或集体的形式广泛而直接地参与到政府事务管理中。公民绝不是行政官僚按照自己意愿随意提供公共产品的消极消费者，而是能够运用实践的智慧表达自身利益诉求，拥有强烈的参与动机并能影响政策结果的能动主体。前者意味着尽管相对匮乏的生存资源和空间经常会引起不同群体的利益冲突，但“社会公正”所蕴含的特质可以对人们的价值追求作出适当的限制和协调，从而“将社会从利益竞逐的分裂状态，转化成为休戚与共、相互包容的命运共同体”。［7］后者则意味着政府作为传统公共事务的垄断治理主体地位的丧失，而处于治理边缘的社会公众开始进入权力中心并与政府分享治理权，直接参与公共事务的治理，从而更好地践行公共行政的精神，实现社会公正和良善。

　　基于此，在民主行政理念的指引下，邻避冲突的有效规避需要建构两大机制：

　　1?选择性激励的补偿机制。基于邻避设施“公共善、个人恶”的特征，可以采取“选择性激励”措施来有效抑制广大利益享有者的搭便车，缓解成本承担者的抵制情绪，实现环境正义。选择性激励是根据“成员在集体行动中承担集体物品供给作用的有无和大小，有区别地给予一定的奖励或惩罚”，［8］以有效克服集体行动的困境，实现集团中集体利益和个人利益的结合。

　　对于邻避设施的成本承担社群可以给予损失补偿加额外奖励的激励措施。损失补偿基于邻避设施选址所造成的政策利益分配不均问题，可以看作是对公共政策不可避免的负面效果的有效救济，用以解决社会公正的问题。由于受到政府财政预算约束、各项规章制度的限制、居民损失计算上的不科学以及法律滞后等因素，现行的法定赔偿数额和范围远远低于成本承担社群的实际损失，更不用说发挥激励作用了。损失社群除了承担经济性成本和损失外，心理和健康损失也同样值得关注，因而，我们可以采取多种补偿方式：一是经济补偿。可以分为金钱补偿和实物补偿，金钱补偿即政府部门给予受影响的社群一定数额的回馈金或减免有关税费，实物补偿是指通过兴建基础公共设施和民生工程供当地居民免费使用和提供就业岗位等；二是心理补偿。政府可以主动邀请当地居民参观和监督邻避设施的运作情况，主动公开相关信息，真诚与公民代表沟通，努力缩小政府与公民的信任差距，积极宣传邻避设施的相关科学知识，消除恐慌言论对居民的心理影响，加大政府对改善环境、民生建设的正面宣传力度；三是健康补偿。定期为当地居民免费体检和医疗，修建健身中心、球场和游乐场等，提供健康保障。此外还有一些措施有助于解决成本承担问题。如提供成本承担社群额外的激励措施可以鼓励公民的参与意愿，促成更多的承担成本者，使“邻避小区”转变为“自愿小区”。优先考虑邻避设施所在区域的优势发展战略，引进重大工程和项目，促进当地综合实力的提升等。

　　而对于享有邻避设施收益的广大公众同样要承担一定成本，例如适当提高邻避项目的收费成本和补偿征收金额，积极承担邻避设施所在社区的环保志愿活动，努力实现各社群义务均摊等。

　　2?深度公民参与的决策机制。选择性激励的补偿机制可以对受损社群的邻避情节起到一定的缓解作用，从根本上杜绝邻避冲突的发生则需要建构深度的公民参与决策机制。近年来，伴随着公民参与诉求的高涨而制度化参与渠道不足的矛盾而衍生出大量的非制度性公民参与的群体性事件，非制度性公民参与虽然在一定程度上起到了替代作用，解决了一些棘手的社会问题，然而其较强的自主性、随意性以及对社会秩序的冲击和不良的示范效应却令人忧虑。

　　拓宽公民制度化参与公共决策的深度和广度，可以有效缓解非制度性公民参与频发问题，实现邻避冲突的规避。其方式包括：一是构建议程参与机制。在邻避项目立项规划阶段，以保障和尊重公民知情权为依据，政府通过正式渠道主动公开项目的详细信息，公众对政府信息进行讨论，提出意见建议反馈给政府，使双向的信息有效互动成为公众参与政策议程的前提；二是构建规划参与机制。在方案制定阶段，以公众表达权为依据，拓宽公民参与渠道，采取多样化的表达方式，建立平等、自由和包容的协商和沟通机制，通过利益相关者的合作、互动和博弈，最终达成广泛的共识；三是构建管理参与机制。在项目执行阶段，依据公众监督权，成立专门的群众监督小组负责定期考察邻避设施运作情况，定期公布考察报告和结果。畅通公民监督制度和渠道，完善信访、举报、批评建议、控告及监督激励机制，促进和鼓励社群公民自觉监督；四是构建评估参与机制。在结项审核阶段，以公众问责权为依据，采取公民自愿组织的自下而上的“异体问责”形式，由公民对邻避项目的建设和运作进行全方位的评价和审查，从而防止项目负责人的失职、渎职行为。定期对邻避设施附近居民进行项目评估调查，并及时反馈和回应，从而提高公民的参与意识和能力，形成公民问责的良好社会基础。