历史文化名城保护的制度特征与现实挑战

　　【摘要】通过回顾历史文化名城制度诞生的背景和国务院三个文件的主要精神，分析我国名城保护的制度特征及存在问题。从历史城区、历史街区及历史建筑的保护理念、保护方法和规划管理等方面，探讨在转型发展时期名城保护所面临的巨大挑战。最后，对完善名城保护机制的可能路径提出了若干建议。

　　【关键词】保护机制;历史城区;历史文化保护区;历史建筑

　　1、历史名城保护制度的创设

　　1978年，十一届三中全会确立了“改革开放、以经济建设为中心”的大政方针，而以城市为中心的开发建设活动和旧城更新改造，对古建筑、文物古迹及周边环境也带来了一定程度的“建设性破坏”。因而早在1980年5月，国务院批转国家文物局、国家建委《关于加强古建筑和文物古迹保护管理工作的请求报告》指出，当前存在的主要问题:(1)重要古建筑被机关、部队、工厂、企业所占用;(2)在文物保护单位和文物古迹周围修建风貌上很不协调的新建筑;(3)对古建筑“改旧创新”。当然，这其中存在的许多问题，事实上多是在文革期间发生并遗留下来的。

　　与此同时，对国外历史城市保护(HistoricCityConservation)比较熟悉的部分专家学者开始提出保护“历史文化名城”的设想。在北京大学侯仁之、建设部郑孝燮、故宫博物院单士元三位先生的具体提议下，1981年12月，国家建委、国家文物局、国家城建总局向国务院提交了《关于保护我国历史文化名城的请示》报告。1982年2月，国务院转批了这一请示，公布北京等24座城市为首批国家历史文化名城。同年11月，全国人大通过的《文物保护法》中明确了历史文化名城的法定定位，规定“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城”(第八条)。这一历史事件，标志着我国历史文化名城保护制度的正式启动。

　　1986年12月，国务院又公布了上海等38座城市为第二批国家历史文化名城。1994年1月，再次公布了哈尔滨等37座城市为第三批国家历史文化名城。

　　如果说前两批名单的公布还是基于积极主动保护历史城市的话，那么第三批名城公布时的局势就发生了一些变化。时年“城市开发建设速度很快，一些历史文化名城，片面追求近期经济利益，在建设时违反城市规划和有关法规规定的倾向又有所抬头”，因而，请示文件的名称上专门增加了“加强保护管理”的表述。文件同时强调“今后审定国家历史文化名城，要按照条件从严审批，严格控制新增的数量。对于不按规划和法规进行保护、失去历史文化名城条件的城市，应撤销其国家历史文化名城的名称;对于确实符合条件的城市，也可增定为国家历史文化名城。”(以下将这三个重要通知文件简称为“国务院三个文件”)。

　　20世纪90年代，随着城市化进程推进和城市经济的迅猛发展，城市逐渐进入规模空前的开发建设阶段。新区建设、旧城更新以及基础设施建设等导致历史城区和传统风貌在短时间内发生巨大变化，说明我国的历史遗产保护开始进入到一个涉及面更为广泛的时期，从单体文物建筑到城市历史环境，保护所面临问题也将更加严峻。因此，直至2001年以后，才开始逐步增补公布新的历史文化名城。2001年增补河北山海关和湖南凤凰，2004年增补河南濮阳，2005年增补安徽安庆为国家历史文化名城，2007年国务院办公厅分别发文增补山东泰安、海南海口、浙江金华、安徽绩溪、新疆的吐鲁番和特克斯、江苏无锡为国家历史文化名城，2009年增补江苏南通，2010年北海，2011年宜兴、嘉兴，中山、太原，蓬莱、会理，2012年库车、伊宁。至此，国家历史文化名城总数累计达到119个。除了国家级历史文化名城外，各省、自治区、直辖市依据国务院文件精神，开始审批公布本辖区内的省级历史文化名城名镇或历史文化保护区，四川、安徽、湖南、河南、江苏、山东等省相继公布了省级历史文化名城名镇。截至目前，省级历史文化名城157个，中国历史文化名镇名村350个，省级历史文化名镇名村725个，国家和省级历史文化名城、名镇、名村的总数合计达到1351个。

　　从世界范围看，始于二战结束后的现代保护运动已开始关注城市遗产和大众遗产。20世纪60年代开始，英、法、美等国就已开始通过立法，划定保护区(ConservationArea)来保护历史地区(HistoricDistrict)，1975年在日本国家也开始依法保护传统建筑群地区、在地方保护的基础上选取重点对象进行保护。1982年，国务院开始公布历史文化名城，以这个时间节点看，我国的历史城市保护工作的起步并不算晚，如果考虑到由于经济和城市发展滞后等因素影响，不少城市的老城区的传统风貌基本得到消极保存，那么20世纪80年代初开展着手进行历史城市保护应该是正当其时的。

　　2、保护制度的特征及问题

　　首先，名城保护制度的主要特征，是由专家引领推动、从中央到地方自上而下开展的体制特点明显。从以上简要的历程回顾可知，我国的名城保护制度起步早于大规模旧城改造导致历史环境破坏发生之前。在那个百废待兴、万众一心的特殊年代，第一批名城的名单，由一委二局经过商议和征求有关省市的意见，选择了24个有重大历史价值和革命意义的城市;第二、三批名单由各省、自治区、直辖市先后推荐，征求各有关方面和专家的意见，由知名专家、教授审议选出。即使直至最近的新疆伊宁名城的公布，其名城申报、评审和公布过程依然还是停留在城市主管部门及领导层面，与一般市民的关系不大。

　　其二，参照国家保护重点文物的保护管理体系，以国家名义公布历史文化名城和推进保护规划管理，但名城保护制度本身不够健全。在2008年7月《历史文化名城名镇名村保护条例》施行之前，名城保护管理基本上在《文物保护法》框架下运行，主要依照国务院批准公布名城时的三个文件精神和文物保护相关文件规定进行保护规划管理。国务院规范性文件属于我国行政管理的基本手段，也是实现行政效率的基本管理工具。但由于这些文件多属在法律未规范情况下针对社会发展急需管理的性质内容而制定，往往时效性较强但不具备行政法规的法定约束力，尤其在相关上位法授权缺失的情形下这一问题会更为严重。因此，在专业技术领域有人认为名城的公布标志着我国历史遗产保护进入到以名城保护为重点的第二个重要发展阶段。

　　然而，在现实中一些名城至今还只是重点保护了各级文物保护单位。

　　1982年2月8日245条意见，涉及城市的性质和发展方向;基本建设项目选择;在城市规划建设中切实保护文物古迹;一年左右时间内编制保护规划;增加维护、建设资金。国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局、国务院批转城乡建设环境保护部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知1986年12月8日386条建议，涉及国家和省级历史文化名城分级;审定名城的三原则;名城保护规划;历史文化保护区的保护;宣传、科研及人才培养;提供资金支持。城乡建设环境保护部、文化部国务院批转建设部、国家文物局关于审批第三批国家历史文化名城和加强保护管理请示的通知1994年1月4日373项工作，包括提高对名城保护重要性的认识;贯彻“保护为主、抢救第一”的方针;护工作的规范化、法制化。

　　其三，我国的历史文化名城，数量多、规模大、分布广。显然，就已经公布的名城数量、规模、分布和类型而言，我国历史文化名城堪称世界之最。英国确定的国家名城只有约克、巴斯、切斯特与契切斯特等4座。日本《古都保存法》针对历史上的政治、文化中心地并有重要历史地位古都制定，只涉及京都市、奈良市、镰仓市等10个城镇。俄罗斯联邦2010年公布“历史城市”名单中共有41座城市，相比2002年历史城市资格名单的数量几乎缩减了10倍。国外其他国家多将城市遗产保护的重点放在历史保护区、历史城区或历史中心区上。而我国119个国家历史文化名城(加上157个省级历史文化名城)，城市规模大、等级高，如北京、天津、上海和重庆4座直辖市、27个省和自治区中的19座首府城市均已列为历史文化名城，按照国家发展政策的区划范围统计，直辖市和东部地区城市在名城总数中占近40%，西部地区城市占32.8%，中部地区城市占27.7%。因而，在城市发展和旧城更新过程中不同地域的名城所面临的问题也是相当不同的。

　　在中西部开发建设过程中，近年来历史保护与开发建设、特别是旧城改造的矛盾和冲突越来越大。

　　此外，名城保护管理工作虽由国家建设和文物主管部门负责管理，但自20世纪80年代开始的旧城改造带来了第一次建设性破坏。20世纪90年开始全面实行的土地批租制度将旧城大规模更新改造推向高潮，至今仍未停止脚步。2012年7月11日，在北京召开的贯彻全国文物工作会议精神座谈会上国家文物局局长指出:“面对文物保护与城乡建设之间长期存在的矛盾，我们的执法能力还不完全适应。第三次全国文物普查发现消失的4万处不可移动文物中，有一半以上是由于各类建设行为毁掉的。”

　　事实上，在依据《城乡规划法》进行的城乡规划管理中，因土地批租、重大项目建设、旧城更新改造等的强力推进，名城保护规划的调控实效性一直在削弱，名城保护为经济发展和重大项目建设让路的现象时有发生。由于名城保护的法制不健全、事实上在文物保护法规中缺少具体操作性条文。加之各地的保护观念不一致，整体保护意识淡薄，参照重点保护少数精品的文物保护方式，演变为历史名城只保护重点保护文物古迹的做法。名城保护由积极主动式保护转向抵抗“建设性破坏”难以实现保护预期目标的消极保存。其结局是在发展相对落后的中西部地区一部分中小城市得到了较好的保护，像丽江、平遥、潮州、江孜等名城得以实现整体保护，绝大多数大城市的历史城区或历史风貌整体保护状况堪忧。

　　3、历史城区保护的重大意义

　　历史城区(HistoricUrbanArea)是指城镇中能体现其历史发展进程的整体风貌或某一发展时期特色风貌的地区，相当于通常所说的古城区、老城区、旧城区。在历史文化名城中，历史城区往往是城市历史记忆保持最为完整、环境特色最为显明的地区。可是，正如前文所述，在过去相当长的一段时间内一些历史名城在旧城进行了大规模的更新改造，以为只要保护好城区内的各级文物保护单位，历史街区和其他历史建筑皆是可以随意拆除的非法定保护对象，在名城保护中造成重大失误。

　　早在1982年国务院文件中的五条意见中的第一条即明确指出:“对集中反映历史文化的老城区、古城遗址、文物古迹、名人故居、古建筑、风景名胜、古树名木等，更要采取有效措施，严加保护，绝不能因进行新的建设使其受到损害或任意迁动位置。