俄罗斯联邦区的发展及其空间结构特征

冯春萍

（华东师范大学俄罗斯研究中心＆科技创新与发展战略中心，上海200062）

摘要：联邦区是俄罗斯进入新世纪以后出现的新的地域组织，它萌生于叶利钦时代的总统驻地方全权代表制度。经过20多年的发展，俄罗斯联邦总统驻地方全权代表经历了“驻联邦主体”——“驻地区”——“驻联邦区”的发展过程，其职能也从最初主要为了强化总统对地方垂直控制政治目的，转向政治意义与经济意义并举。在回顾这一新生事物发展演变的基础上，介绍了总统驻地方全权代表制度的组织构架和职能，重点分析了联邦区作为当下俄罗斯最重要的地域组织的划分、区域差异等空间结构特征。

关键词：俄罗斯；俄总统全权代表制度；联邦区；空间结构

2000年5月13日，刚上任一星期的俄罗斯总统普京签发第849号总统令，决定按地域原则将全俄联邦主体组合成7个联邦区（），同时，批准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》，此举引起世界各国的极大关注，被认为是拉开了普京加强中央对地方控制的序幕。但回顾俄总统全权代表制度的发展史，实际上普京总统的这一重大举措并非是原创，而是在其前任叶利钦推行的总统全权代表制度基础上的发扬光大。从叶利钦到普京，俄罗斯联邦总统驻地方全权代表制度经历了不同的发展阶段，联邦区的地域空间结构因此也处在不断地演化之中。

一、形成发展的历史背景

1．叶利钦时代俄总统驻地方的全权代表制度特征

俄罗斯联邦于1990年6月12日宣布独立，新生的俄罗斯联邦由89个联邦主体组成，叶利钦当选第一届俄总统。面对转型期国家处于“裂变”的威胁，叶利钦于1991年9月24日签署第129号总统令，首次在14个联邦主体设立俄总统全权代表制度，并任命了总统全权代表，意在加强对地方的监督控制。很快叶利钦又行使起新宪法赋予俄总统的权限，以总统令形式不断完善总统驻联邦主体的全权代表制度，进而在各边疆区、州、自治州、自治专区、莫斯科市和圣彼得堡市建立了总统全权代表制度，并在俄总统办公厅下设全权代表联络局，以加强俄总统与全权代表之间的联系。1995年1月17日叶利钦又签署第53号总统令，规定了俄总统不仅可在边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区派驻自己的全权代表，而且还可在各共和国派驻自己的全权代表。据统计，叶利钦共向各地派出了76名总统全权代表，基本覆盖了整个俄罗斯，初步确立了俄总统驻地方的全权代表制度。这一阶段的特征可以看作是总统全权代表“驻联邦主体”的阶段。

1996年7月，叶利钦连任第二届俄总统。为了使总统全权代表制度更适应当时的形势和进一步提高联邦权力机构的效率，叶利钦于1997年7月9日又签署第696号总统令，批准了《俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦各地区全权代表条例》。与1995年俄总统第53号令比较，新条例并无原则上的区别，只是将总统全权代表的法律地位、基本任务、职能、责任等以更加规范的条例形式作出了具体规定。如《条例》第1条总则规定：“俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦一个地区的全权代表，是在包括一个或几个俄罗斯联邦主体的俄罗斯联邦部分领土上，代表俄罗斯联邦总统利益的公职人员”。总统令还规定， “把总统驻各联邦主体全权代表制度改组为驻各地区全权代表制度”，目的是为了进一步强化联邦中央权力的垂直领导。但在实际操作中除了个别地区存在几个联邦主体派驻1名全权代表外，大多数地区仍维持每个联邦主体派驻1名全权代表的惯例，结果造成了因全权代表的数量过多而不能及时会见总统的窘境，有的全权代表甚至在整个任期内一次都未能会见总统，根本谈不上直接将中央的方针政策和地方的实情上通下达。显然，这与设立总统全权代表制度的初衷相悖。因此这一阶段虽然可以看作为是俄总统全权代表制度由“驻联邦主体”向“驻地区”转变的阶段，但与前者并无本质差异。

2．普京时代俄总统驻联邦区的全权代表制度特征

虽然在1993年12月俄联邦议会通过的联邦新宪法中，强调以中央政权为基础，对各联邦主体与联邦中央的关系及其权力划分作了明确规定，旨在抑制联邦主体的分裂倾向。但实际上在整个1990年代俄罗斯社会经济转型过程中，伴随的正是地方势力发展壮大的阶段。尤其是1995年后，各联邦主体地方行政长官由总统任命改为选举产生，中央对地方控制进一步减弱，地方长官势力迅速膨胀，而总统全权代表则无权干预地区事宜，因此威望较低，实际作用不大。这一状况一直持续到普京就任总统后才得到改观。2000年5月7日普京就任第三届俄总统伊始，就向世人展示了他强有力的治国理念——建立统一的国家政治、社会、经济空间。面对联邦主体权限过大，国家政权弱化的现状，刚上台的新总统在联邦会议上不得不承认： “在俄罗斯联邦关系尚未建成和成熟。地方的独立通常被视作国家的分裂。我们始终在讲联邦及其巩固，已经讲了多年。但必须承认，我们还不是真正的联邦国家。”为了改变这一状况，普京立即开始了加强巩固联邦并制约地方权限的一系列政治举措。2000年5月13日，普京签署第849号总统令，批准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》。该总统令和条例对叶利钦时代的俄总统驻地区全权代表制度进行了大刀阔斧的改革，首先就是建立新的地域组织——联邦区，同时，赋予全权代表更高的法律地位和更多的权限；紧接着普京又在5月27日发布第967号总统令，将总统驻联邦区全权代表列为俄安全会议成员。此举一下子就将总统驻联邦区全权代表地位凌驾于联邦主体行政长官之上，通过安全会议全权代表每个月都可以与普京总统在会议上直接会面，每两个月可和总统单独会见1次，面对面向总统汇报和听取总统指示，共同商讨其所驻联邦区的各项事宜。这一重大改革不仅是在名义上俄总统全权代表制度由“驻地区”向“驻联邦区”转变，而且是真正实践了普京的加强垂直政权领导，维护联邦统一、主权和领土完整，凝聚国民意志，重振俄罗斯的强国梦想。

二、联邦区总统全权代表制度的架构与职能

1．组织架构

联邦区总统全权代表机构是俄总统办公厅的独立分支机构，驻地都在联邦区的中心城市。根据第849号总统令，总统全权代表由总统根据总统办公厅的提议而任命，其机构设置、人员编制均由总统办公厅决定。总统全权代表机构由一系列人员构成：总统全权代表为职务最高的行政长官，其基本任务是保证其辖区内宪法赋予总统的权限得以实施；总统全权代表下设副代表和代表助理，分管政治、社会、公民权、国防和军工生产体系、社会经济和人事等。此外，联邦区总统全权代表派驻至每个联邦主体的行政长官称为联邦监察员，其职责为保证总统全权代表的任务和使命在所驻联邦主体内得以实施，其任命和解职由总统全权代表根据主管地区工作的副代表建议而进行。2011年8月3日，时任俄总统的梅德韦杰夫又签署第535号总统令——《关于联邦区投资全权代表规定》，任命了各联邦区投资全权代表，投资全权代表一般由联邦区总统全权副代表或代表助理担任，从而基本奠定了联邦区的地方行政管理体系格局。

2．联邦区的职能

联邦区作为一个新生的地域组织，并不是一级行政单位，也不打破原有的行政区界线，其实质是使联邦中央与联邦主体之间增加了一个管理监督机构。对此普京指出： “这一决定的实质并不是扩大区域的规模，而是总统在地域上的垂直结构的扩大；不是改变行政、区域界线结构，而是提高效率；不是削弱地方政权，而是为巩固联邦创造条件。”联邦区的全权代表肩负四项主要任务和六项基本职能。四项任务是：组织执行总统对内外政策的基本方针；确保总统在联邦区的干部政策工作；定期向总统通报区内国家安全、社会经济和政治局势；监督俄宪法和最高决议在地方的执行情况。六项职能是：协调联邦和地方执行联邦法律、总统命令和政府决议工作；协调护法机关工作、评估，并提出适当建议；监督遵守俄宪法以及有关自由和人权的联邦法律；参与联邦主体国家权力机构的工作；协商联邦权力机构驻地方代表主要干部任命；参与拟订地区发展纲领等。

与叶利钦时代的俄总统驻各地区全权代表制度相比，普京时代的总统驻联邦区全权代表制度显著扩大了其职权，突出表现为全权代表从无权干涉地区事务到不仅有权参与联邦区内联邦主体国家权力机关、地方自治机关的工作，而且涉及的领域大大拓展，从最初主要参与的政治层面拓展到了经济领域，如与跨地区经济协作联合会一起共同拟订区域社会经济发展规划已经成为俄总统驻联邦区全权代表的主要任务之一。为此，全权代表们根据本联邦区的区情，组建了各种会议性机构，共同商讨区域社会经济发展的战略性问题，并出面协调和解决影响本联邦区经济发展的重大问题，在联邦区社会经济发展中承担着日趋重要的作用。

三、空间结构基本特征与演变

1．联邦区的划分

2000年5月首次划分的7个联邦区是中央联邦区，西北联邦区、北高加索联邦区、伏尔加联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。一个月后北高加索联邦区更名为南方联邦区，原因是它包含并非正式属于北高加索的若干地区。就7个联邦区的空间划分来看，与俄罗斯传统的经济区划虽有一定的重合之处，但并不一致，其界线更接近于俄境内出现的8个跨地区经济互助协会的界线。这8个跨地区经济互助协会诞生于1990年代，是各联邦主体为适应当时市场经济发展，协调地方政府之间的关系，共同抵御地区经济危机，在自发的基础上联合而成的区域经济协作组织，它们是西北地区经济互助协会、中部州区经济互助协会、黑土地区经济互助协会、大伏尔加地区经济互助协会、北高加索地区经济互助协会、大乌拉尔地区经济互助协会、西伯利亚地区经济互助协会及远东和外贝加尔地区经济互助协会，联邦区与其最大的区别是把“中部州区经济互助协会”和“黑土地区经济互助协会”合并为中部联邦区。而实际上，七大联邦区的所辖范围与俄七大军区相吻合，而且在总统任命的第一批7个总统代表中，有5人来自军队或联邦安全局高级将领，这一被媒体诟病的“警察治国”模式曾引起人们的普遍担心，即加深中央和地方的矛盾。可见，联邦区并不是一级行政单位，也不打破原有的行政区界线。2011年1月19日，新任俄罗斯总统梅德韦杰夫签署命令，设立新的北高加索联邦区，这是俄第8个联邦区。北高加索联邦区是从南方联邦区中分离而成，其设立的重要原因之一就是因为当地经济工作进展缓陧，出现大规模的失业，经济领域犯罪和行贿受贿等问题严重，因此需要通过执法和经济手段铲除这些顽疾。梅德韦杰夫表示，从南部联邦区中划分出北高加索联邦区，改变了俄现行国家联邦区制。2014年3月21日，普京总统签署命令成立克里米亚联邦区，但未得国际社会普遍承认。

2．联邦区之间的经济发展空间差异

目前虽然仍不能将联邦区视作经济区，但因当下俄国家统计局公布的数据都是以联邦区为单位，所以俄罗斯学者也都以联邦区为依据，对俄罗斯的经济地理和区域经济进行研究分析。经过10多年的发展，联邦区在原有的政治功能基础上，经济功能不断拓展，现正向着反映俄罗斯社会经济综合发展水平的地域组织演变。作为—个新的地域组织，联邦区同样不可避免地反映出区域经济发展之间的巨大差异，这一格局也印证了俄经济重心偏倚西部的特征。比较相关社会经济指标，可将联邦区分成发展水平高中低三种类型。

(1)高发展水平的联邦区

中央联邦区是联邦区中发展水平最高、各项社会经济指标遥遥领先的区域，在仅占全国面积3.8%的土地上集中了1/4以上的人口、1/3以上的区域产值、1/4的外资和一半以上的进出口额。在表l所罗列的12项主要经济指标中，中央联邦区的人口、区域GDP、加工业、建筑业、零售业、税费收入、固定资产投资、进出口额均居第一，只有农业产值居第二位、采矿业产值居第5位和面积居第六位。首都的地位又决定了中央联邦区具有政治、文化、科技、金融、交通通讯的独特优势，使其他联邦区难以望其项背。依靠这些优势，在新世纪向市场经济的转型进程中，中央联邦区成为转型最成功的区域，在全国的地位获得进一步的提升。

(2)中等发展水平的联邦区

包括西北区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区和西伯利亚区4个联邦区，每个联邦区的GDP占全国的比重均介于10% N15%之间，4区合计面积占全国的56.7%，人口也占全国半壁江山，为52.4%，大部分的经济指标也与其面积、人口在全国所占的比重不相上下，如区域GDP合计占50.2%、加工业占61.2%、建筑业占48%、零售业占48%、税费收入占56.9%、固定资产投资占53.8%、进出口额分别占30.6%和50.6%。其中伏尔加河沿岸区的加工业和农业产值均居全国22%以上，乌拉尔区的采矿业产值占到全国40%以上。另外，加工业比重较高，显示出区域较高的工业化水平。还有伏尔加河沿岸区、乌拉尔区和西伯利亚区3个区的出口额远大于进口额，说明其具有较强的投资环境吸引力。 (3)低发展水平的联邦区 包括南方区、北高加索区和远东区3个联邦区，3区合计面积占全国的近40%，人口占全国23.2%，其中远东区面积独占全国的36.08%，是全国面积最大的联邦区，但人口仅占4.4%，是全国人口最少的联邦区。经济发展水平较低，每个联邦区的GDP占全国的比重均不足6%，其中北高加索区仅占2.5%，大多数经济指标与其面积、人口在全国所占的比重十分不相称，如3区合计区域GDP仅占全国14.1%、加工业占8.6%、只有农业比重较高，达27.8%。尤其是新成立的北高加索联邦区，几乎所有的指标都排在末位。

四、小结

纵观俄罗斯国家发展历史，凡国家强盛时期，中央集权制就得到强化，反之就弱化。显而易见，在普京执政以来，俄罗斯正处在重新振兴、恢复世界大国的强势阶段。近年俄罗斯联邦改革的目标也正是围绕着这一宏伟目标展开。从根本意义上说，设立联邦区就是为了巩固联邦制，振兴俄罗斯。但实际情况是自俄罗斯经济转型以来，计划经济的弊端虽然被认识，但中央集权制的影响依然根深蒂固。分散、分权的联邦制度，与集权、垂直的中央控制制度，究竟孰优孰劣，在俄罗斯现实条件下难以简单定论。市场经济客观要求分散决策，而政府却存在着很强的集中偏好，尤其在国家正处于市场关系逐步发展与政府职能转变的互动转轨阶段，诸多的矛盾正是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致。俄经济转轨进程决定了其社会经济空间组织的复杂机制，即市场发展的经典理论在俄罗斯的作用十分有限，俄罗斯在相当程度上仍然保持着计划经济时代行政命令的落后性，面对市场体系的改革，应对能力捉襟见肘。当前，在代表计划经济体制优越性的基本经济区作用日渐式微、 “东部一西部”经济地带两分法也无法在俄罗斯经济空间发展的趋势中起决定陛作用的情况下，联邦区虽还不能完全取而代之成为俄罗斯具有市场经济表征的经济地域，但其在俄罗斯国家中的地位日益重要确实是毋庸置疑的。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地华东师大俄罗斯研究中心基地重大项目( 11JJDGJW002)。