论环境管理的新手段“按日计罚”

杨涛 YANG Tao

（西北大学公共管理学院，西安 710069）

（School of Public Administration，Northwest University，Xi´an 710069，China）

摘要： 本文通过出台背景研究、政策分析、下一步如何推动落实等三个方面对按日计罚这一制度进行研究。

Abstract： This paper studied the system of "punishment by the day" based on the three aspects of background research, policy analysis and how to promote and implement the system.

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关键词 ： 环境执法；环境保护法；按日计罚

Key words： environmental law；environmental protection law；punishment by the day

中图分类号：D922.68 文献标识码：A

文章编号：1006-4311（2015）02-0295-02

1 背景研究

1.1 国内环境恶化趋势明显 近年来，我国的经济取得了长足的发展，但伴随人民生活水平提高的是与日俱增的环境问题，水环境、大气环境、土壤环境和整体生态环境都出现了较为严重的问题，并且有进一步恶化的趋势。

据统计数据，2012年劣五类水质占十大流域的10%，重点湖库水质低于三类标准的占到39%，10%的饮用水水源地不达标，2.98亿农村人饮水安全得不到保障，2013年以来我国大部分城市出现了长时间大范围的雾霾天气，70%的城市空气质量不达标，重金属污染、危险废物污染的案件也逐年递增，农村生态环境污染严重，每年因环境污染造成的人身疾病和经济损失不可估量，环境污染已经成为制约社会发展的最大问题。

1.2 当前法律法规对环境违法处罚力度低 1989年我国颁布了《环境保护法》，此后先后制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等多项环境保护单项法律，国务院及其部门也制定了相应的法规和规章，可以说我国的环境法律从体系上是较为完善的，但在行政处罚力度上却有较大欠缺。

由于1989年制定环境保护法时，我国正处在改革开放后经济高速发展的时期，发展是唯一的主旋律，可持续发展没有被人们所理解和重视，可以说当时的时代背景是“重经济发展，轻环境保护”，此后制定了多部环境保护专项法律，但“守法成本高、违法成本低”的问题长期存在，不少法律没有体现环境保护法律应有的用环境优化经济增长方式的目的，更多时候提出环境保护为经济发展服务，处罚的形式较为单一，力度较轻环境违法行为拒不改正、违法企业屡罚屡犯的情形时有发生。

现行大气污染防治法于2000年制定并施行的，其规定一般违法行为最大的处罚额度仅有20万元，超标排污行为只能处罚10万元甚至5万元以下，对发生大气污染事故造成巨大经济损失的单位最高处罚也不能超过50万元。现行水污染防治法罚款力度有所提高，但也规定罚款额度不超过100万元。如此低的违法成本，对于持续超标排污等行为也只能进行一次处罚，企业治理污染的成本都大于罚款成本，有时罚款金额还不到企业污染治理设施运行几天的费用，致使企业宁可接受罚款也不愿投资治理污染，一次大的环境污染事故，造成的经济损失不可估计，也有最高罚款限制，不要说威慑不敢违法排污，在一定程度上还助长了企业违法排污的气焰。现行环境影响评价法于2003年施行，其规定擅自开工建设的单位必须限期补办手续，不补手续的处以20万元以下罚款。一个大型建设项目投资上亿、上十亿，不经过环评审批擅自开工，最后仅是限期补办手续，最多20万元罚款，导致很多企业顶风上项目，开工建设快要完成，缴纳20万元补办手续比先期办手续还要方便，严重损害了环境法律的威严。

1.3 高层和公民高度重视 随着社会的进步和发展，生态环境保护的重要性越加凸显，转变发展方式，我国提出了科学发展和可持续发展，特别是十八大以来，生态文明建设作为融入到了经济社会发展的各个方面，国家高层领导和公民对环境保护都有了更新和更深刻的认识。

十八大报告提出要建设生态文明，把生态文明建设放在突出位置，努力建设美丽中国，完善最严格的环境保护制度，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出用制度保护生态环境，这在党和国家最高层确立了重要的政策和法律制度保障，说明高层已经认识到环境法制改革的重要性和必要性，进一步推动了环境保护法的修改，特别是“最严格”的要求，和环境独立监管，表明了提高环境违法成本的决心。

在环境保护法的修改中，全国人大向社会两次征求了意见，在网络和媒体上掀起了一番环境保护讨论的热潮，公众普遍认为现行法律偏软，不能形成对环境违法行为的震慑，对按日计罚等环境监管措施极为赞同和拥护。

2 国内外相关经验

对环境违法行为实施按日计罚的方式进行处罚，在西方国家和我国香港、台湾等地区都有了长期的实践经验，在我国的重庆等地区也有了成功的试点。

美国的《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》等环境保护法律都包含了对环境违法行为按日或者按次进行处罚的规定，规定环保局可以对持续的违法情况每日视作一个单独的违法行为进行处罚。加拿大《水法》规定某个违法行为如果被实施或者被持续达1天以上者，则每一天的行为均被视为一个单独的违法行为。德国在法律中规定了日罚金，明确处罚金额按天计算。英国、法国、印度、巴基斯坦、菲律宾、新加坡环境法律中也都有类似的规定。

我国香港特别行政区的《水污染管制条例》、《空气污染管制条例》、《废物处置条例》等环境法律也都规定了对环境违法行为的按日连续处罚。2007年新修订的《重庆市环境保护条例》提出了按日累加处罚的概念，实施两年中对41起拒不改正的违法行为实施了按日计罚。

3 按日计罚政策分析

3.1 什么是按日计罚 环境保护法第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。其中提出了三个概念：①处罚对象是所有违法排放污染物的单位和个人；②按日计罚的前提是已经被罚款但拒不改正的情况；③按日计罚的金额是上次处罚的数额。

3.2 按日计罚是有力打击环境违法行为的工具 我国现在的环境违法问题屡禁不止、屡查屡犯，有的企业长期违法排放污染物，其核心是利益的驱动，处罚金额与污染治理设施运行成本两相比较后部分企业就会选择违法排污，有可能还靠着这种成本优势占领市场、发展壮大。实施按日计罚可以打破这种利益的不均衡，对拒不改正的违法行为每日进行罚款，累计金额很快就会超过污染治理设施运行成本，甚至建设成本，早达标排放1天就节约1天的成本，企业改正违法行为就会从被动转为主动，重庆市企业的违法排污行为主动改正率由实施前的4.8%提高到了95.9%就足以说明问题，在震慑的同时提高了自觉性，对打击违法排污行为有明显的效果。

3.3 促进社会环境守法意识的形成 一部好的法律在打击违法行为的同时，应该推进社会整体守法意识，处罚只是法律的手段，是让社会公众遵守规定，从而达到公平正义、和谐发展的目的。

按日计罚可以消除违法排污带来的非法收益，让企业公平地承担环境污染成本，创造公平的市场竞争环境，维护法律的公平和正义，通过处罚的手段建立起学习环境法律法规的文化氛围，形成一种学习法律、遵守法律激励导向，体现生态文明理念与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的统一，促进全社会环境守法氛围的形成。

3.4 推动环境执法由软向硬发展 环境执法是环境管理最重要的环节，是纠正违法排污行为、维护法律正义的手段。由于环境法律中罚则的偏“软”，我国目前环境执法形势不容乐观，处罚力度过小导致企业完全没有把环境保护法律放在眼中，同样对环境执法人员和执法行为也没有重视，社会上甚至出现了“企业无赖，环保无奈”的现象，环保执法人员面对“老面孔”的排污企业，我交了罚款的言语振振有词。新环境保护法实施后，通过按日计罚的手段，环境执法的脊梁也可以“硬”起来，环保执法人员面对拒不改正的行为有了一个强力的武器，势必可以提高环境执法的权威，破除环境执法难的现状。

4 实施按日计罚应注意的问题

4.1 需出台政策进行指导和规范 作为一项新的法律措施，按日计罚将在2015年1月实施，但地方各级环保部门对其如何实施还有许多拿不准的地方，比方说拒不改正的定性、责令改正时限、解除按日计罚的条件等方面，需要国务院用行政法规的形式或环境保护部用部门规章的形式出台该法律的实施细则，具体指导各级环保部门用好按日计罚这一利器。同时国务院各部门特别是环境保护部应当尽快做好相应的法规规章和标准的清理工作，确立与新法配套的执法规范及其标准制度，做好新旧法的衔接工作，避免出现自相矛盾和标准不一的情况。

4.2 逐步扩大按日计罚范围 此次的按日计罚只是规范在违法排污行为的范围内，对其他环境违法行为没有涉及，比方说违反环境影响评价制度、违反排污许可制度等，应该在今后的法律制定中加以考虑，特别是在环境保护专项法的修正修订中应该体现环境保护综合法的精神并予以扩充，地方在制定环境保护法规时可要根据各地实际和需要增加按日计罚处罚的种类，使用按日计罚这一容易抓得住、抓得好的抓手，解决目前日益严峻的环境形势和污染问题。

4.3 树立处罚不是目的的理念 按日计罚写入法律，让环境执法人员为之一振，但一定要牢记不能因罚而罚，罚款的目的还是减少排污，杜绝违法排污行为，要在实践中把握罚款的度，对按日计罚后依然拒不悔改的企业，坚决按照环境保护法第六十条（企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭）要求排污单位进行限产或者停产。

4.4 在严格执法上狠下功夫 制度再好，关键还在执行，环境保护法已经颁布，做到了有法可依，下一步就是有法必依和执法必严的落实，各级环境保护部门不能把制度挂在墙上锁在柜里当成纸老虎，必须做到手段硬、执行强，上级环境保护部门也要做好对下级执法行为的监督和指导，层层联动使环境保护法真正落到实处，用法律手段推进生态环境建设。

此次环境保护法的修订推出了一系列的新方法、新制度、新举措，但按日计罚写入法律是我国法律理论的一大突破，解决了“一事不二罚”方针和持续性违法定性之间的矛盾，在破解了环境执法难题的同时给其他法律的制定和修订提供了重要的参考，可以在多方面提升我国行政执法效能，具有极其重大的意义。

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参考文献：

[1]刘春焱，张建宇，秦虎.重庆环保实行按日计罚的立法与实践效果分析[J].环境保护，2007（24）.

[2]周斐.我国环境法中的“按日处罚”制度的构建[J].榆林学院学报，2011（3）.

[3]汪劲，严厚福.《水污染防治法》修订：应当建立何种性质的按日连续处罚制[J].环境保护，2007（24）.