环境法治 任重道远

在中国环境立法史上，还没有一部法律的修改像现行《环境保护法》这么漫长，这么曲折，这么艰辛，这么公开透明，这么引人关注，这么令人期待。

自上世纪90年代初开始，就不断有专家、学者、媒体人、环保人士和人大代表建议要对1989年版环境保护法进行修改。据统计，仅1995至2011年间，就先后有2474人次的全国人大代表共提交了78件议案，要求修改环境保护法。

之所以修法的呼声如此迫切，概源于三大原因。其一，随着中国经济规模持续扩大和人口的增长，能源环境约束加剧，导致污染物排放总量和环境容量以及资源承载力间的矛盾日益突出，严重失衡。继续沿用老版环境保护法来管制已增长三四十倍的经济体，显然已力不从心；其二，大气和水污染防治等环保单行法数度修改，而环境保护基本法却未做相应修正，致使不同法律的条款发生冲突，这既影响了法律的严肃性又破坏了执法的统一性；其三，虽然节能减排初见成效，部分污染物排放出现拐点，但随着人均GDP增长近15倍和全民环境意识的普遍提高，公众对良好环境质量的期待与环境质量的实际改善间的差距日趋明显。生态环境问题已经成为影响群众切身利益的主要社会矛盾。

2010年底，全国人大决定将环境保护法的修改列入立法计划，并于2012年8月27日，提交了第一稿修正案。令立法者始料不及的是，当把吸纳了初审意见后的草案上网公开征求意见时，近13000条反馈意见中竟然有高达94%的网民对草案总体不满意。

之后是2013年4月大作调整的修正案第二稿，然而，舆论、社会组织以及学术界的评价依然不高。在此情形下，全国人大法律委员会决定将修正案草案改为修订草案，反映在内容上，则是由原来的五十九条增加到了六十五条。尽管如此，第三稿获得的社会反馈依然不够积极。2014年年初，全国人大法工委“开门立法”，邀请全国人大代表、环保执法人员、专家、律师、法官、企业代表、环保组织代表、环保志愿者等参与到环保法的修改过程中。2014年4月21日，全国人大法律委员会将共有七十一条的修订草案二次审议稿（草案总第四稿）提交十二届全国人大常委会第八次会议审议，并于4月24日获得高票通过。

随着环境保护法修订工作的完成，社会各界普遍洋溢着一股乐观的情绪，那就是新修订的环境保护法生效之日，就是环境污染者的大限之时。然而，一部好的环保法的出台，环境问题真的就可以迎刃而解了吗？孟子说，徒法不足以自行。如果一部法律不注重实施，做不到违法必究、执法必严，那么这部法律只能挂在墙上，“看上去很美”。所以从这个角度来说，好的法律制定出来还只是万里长征的第一步。只有政府严格执法、环保组织积极参与、亿万公众勇于监督、社会各界全面合作，这部法律才能真正落到实处，才能真正推动中国环境问题的解决。

统计表明，新修订的环境保护法生效半年来，执行效果令人担忧。比如，1至2月份，全国实施按日连续处罚案件共26件，省均不到一个；浙江一省实施查封、扣押382件，占全国查封、扣押件数的70%以上，在浙江实施新环保法取得重大突破的背后，是大多数环保部门的鲜有作为。再比如，推动环境公益诉讼和扩大起诉者的资格是新法的一大亮点，也是修订过程中争议最大的条款。甚至有人担忧伴随着新年钟声的响起，法院的门槛会被数十上百家环保组织“踏平”。然而，新《环保法》实施3个月来，全国仅有两家环保组织提起的4起环境公益诉讼得到受理，更多的公益诉讼仍在艰难推进。

环境保护法的修订可谓是4年磨一剑，其能否在节能减排和生态文明建设中发挥披荆斩棘作用，还要取决于“剑客”的意志和能力，取决于社会对法律尊严的尊重，取决于企事业单位履行环境和社会责任的自觉。

面对普法资金不落实，执法能力建设不足，公众参与环境保护不充分的现实，我们说，环境法治，任重道远。