如何在经济发展新常态中推进环境法治

摘要 我国经济发展进入新常态，既有利于实现我国经济社会的可持续发展，又为推进环境法治建设提供了重大历史性机遇。有关党政机构要在经济发展新常态中全耐推进新《环境保护法》和其他相关法律的实施，并结合贯彻党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署，进一步加强生态环境保护的各项立法工作，为尽快改善我国生态环境状况提供坚实的法治保障。

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关键词 经济发展；新常态；新《环境保护法》；环境法治

文／孙佑海

从2014年5月总书记在河南考察时提出经济发展新常态的理念，到当年12月中央经济工作会议全面阐述并部署经济发展新常态下的各项工作，我们党对经济发展新常态的理论认识不断加深，实践部署不断加强。与此同时，迎来了新《环境保护法》自2015年1月1日起实施的重要历史时刻。经济发展新常态与环境法治之间是什么关系？如何在经济发展新常态中推进新《环境保护法》的实施并加强生态环境立法工作？这些问题，需要我们认真研究，提出妥善应对之策。经济发展进入新常态是推进环境法治的重大历史性机遇

2014年5月，总书记在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”此后，总书记对经济发展新常态问题又作了一系列重要论述。

2014年12月召开的中央经济工作会议，在深入分析当前国内外经济形势的基础上，从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素、市场竞争、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式九个方面，全面阐述了我国经济发展的新常态。会议对经济发展新常态的判断和论述，不仅对总书记2014年以来关于新常态一系列讲话进行了系统总结，而且为今后中国经济发展的方向作了精确定位。

中国经济发展进入新常态对环境保护工作十分有利。从总体上看，新常态有四个突出特征，即：全力加快经济发展方式的转变；着实推动经济结构的调整；不断创新宏观调控方式；积极培育经济发展的新动力。中央经济工作会议还特别强调：从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。我国经济发展新常态理论的提出，表明我国经济正在向形态更高级、结构更合理的阶段演化，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。因此，认识新常态，适应新常态，对我们做好新时期环境保护工作意义十分重大。

我国经济发展进入新常态是推进环境法治的重大历史性机遇。笔者作出这一判断，主要依据有：一是历史经验。在过去的三十几年中，我国年GDP增长率这一龙头指标，处于9.8%左右的高水平，邓小平同志“南方谈话”后的二十余年，则在10%以上。如此高的经济增长速度，必然加大资源消耗的强度，加大污染物排放的强度。目前，单靠环境保护部门的执法是难以阻挡环境状况恶化趋势的。而且，在各级党委政府GDP指标的引领下，在“为大局服务”的旗帜下，环境保护部门难以真正发挥对环境违法行为的监管作用，有些地方的环保部门甚至成为当地党委政府追求经济增长、放任环境污染的重要助手。二是现实可能。在我国“集中力量办大事”的体制机制下，执政党对环境保护工作只要认识到位，并下决心贯彻执行环境法律，环境保护工作一定大有希望。所以，党中央正式提出经济发展新常态的重要论述，果断下调发展速度指标，要求各级党委政府正视环境保护领域的突出问题，这在客观上为新《环境保护法》的全面实施扫清了障碍。三是发展理念在进步。经济发展的新常态，追求的是环境与经济发展之间的平衡，追求的是可持续发展，这与环境法治的理念是一致的。而新《环境保护法》的立法目的，就是为了保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。由于两者的理念完全一致，就为两者互相支持互相促进创造了十分有利的条件。四是依法治国进入新阶段。2014年10月召开的党的十八届四中全会，会议的主题就是研究如何进一步推进依法治国。这次会议所倡导的法治思维、法治方式和法治精神，对经济发展新常态理念的“落地”，对推进新《环境保护法》的全面实施，十分有利。

因此，经济发展新常态重要论述的形成和实施，与新《环境保护法》的执行相辅相成，必将大大减少新《环境保护法》实施的各种阻碍，成为推进我国环境法治事业的重大历史性机遇。经济发展新常态下如何推进新《环境保护法》实施

2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议以高票通过了《环境保护法》修订案，自2015年1月1日起施行。从环境法治的角度看，经济发展新常态首先面对的就是如何对待新《环境保护法》的实施，是以积极认真的态度大力推动这部法律的实施，还是以消极观望的杰度对待其实施，这是对各级党委政府的一个重大考验。

必须高度重视新《环境保护法》的实施。从历史经验看，自1979年全国人大常委会通过《环境保护法（试行）》以来，我国并不缺环境保护法律法规，迄今为止已经制定了30部环境与资源保护方面的法律。但环境法律的实施都遇到了实践中实施不力的问题。据专家测算，我国环境与资源保护法律的落实比例不到30%，也就是说，我国有70%的环境法律的规定没有得到执行，我国环境状况的恶化与环境法律实施不力密切相关。因此，汲取历史经验，我们必须以严肃认真的态度对待新《环境保护法》的实施。新《环境保护法》规定了我国环境保护的基本原则和基本制度，是环境保护领域的基础性、综合性法律，也是历史上最为严格的环境保护法律。我们一定要充分认识实施新《环境保护法》的重大意义，切实抓好严格落实工作，绝不能让新《环境保护法》的各项新制度新规定落空。

必须抓好新法实施的组织保障。从中国共产党治理国家的经验看，只要是各级党委政府真正重视，就没有完不成的任务。因此，各级党委、人大和政府都要把实施好这部法律作为推进生态文明建设、维护国家环境安全、保护人民群众生活环境和身体健康的重要抓手。各级政府、相关部门和司法机关是贯彻实施新《环境保护法》的主体，要切实负起执法司法的主体责任，在各自的职权范围内，守土有责，将法律的各项规定落到实处。各级政府要切实对环境质量负责，加强统筹协调，细化部门职责，形成有关部门齐抓共管的工作机制。各级司法机关包括人民法院和人民检察院都要按照法律规范认真履行法律规定的职责，切实落实司法责任制。各级行政执法机关包括公安部门要与人民法院和人民检察院紧密配合，形成合力，共同推进环境法治建设。新《环境保护法》既然被称为“史上最严”的环保法律，其实施必然会考验各执法司法部门是否具有“最严格的执行力”。各有关部门尤其是环保部门要高度重视，主动作为，铁腕执法，决不能使这部新法变成不能有效实施的一纸空文。各级人大及其常委会、法律监督机关要依法履行监督责任，督促政府和有关部门依法行政。建议在适当的时候，由全国人大常委会组织专门的执法检查，全面检查新《环境保护法》的实施情况。地方各级人大也应积极组织开展执法检查，督促新《环境保护法》在本地的贯彻落实。要通过对违法行为的惩治，扩大新《环境保护法》实施效果。

必须抓紧新法的配套法规建设。根据我国法律概括性较强，必须与有关法规、规章、司法解释相配套才能有效实施的实际情况，必须抓紧配套法规的制定工作。为此，国务院及其有关部门要按照新《环境保护法》的要求，抓紧制定完善、及时出台配套法规和规章，尤其要抓紧排污许可、环境监测、环境信息公开等配套法规规章的制定工作。相关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章等各层次法律法规都要与新《环境保护法》的规定衔接配套。最高人民法院要切实抓紧有关司法解释的起草工作，使之适应环境审判工作的新需要。

必须高度重视环境保护工作的公众参与。结合我国正面临雾霾较重等诸多环境问题的严峻挑战，新《环境保护法》的实施必将受到广大公众的强烈关注。由于环境保护工作的成功与否最终取决于社会的动员程度，因此环境保护领域必须高度重视并有效支持公众参与。要创新新法的各项宣传工作。各级政府和有关部门要把学习、宣传新《环境保护法》作为一项重要任务，广泛、深入开展学习宣传工作，努力使这部法律真正做到家喻户晓，使广大公众进一步提高对保护环境基本国策的认识。社会各界都要正确理解新《环境保护法》的基本规定，充分认识环境保护工作的重要性、必要性、紧迫性，深刻认识解决生态环境问题的复杂性、艰巨性、长期性，自觉依法规范自身行为。与此同时，要注意发挥广大公众在环保理念培育、环境影响评价、环境案件人民陪审、环境违法行为举报、工程建设场地维护、公共环境卫生维护、种草种树等方面的积极作用，让他们为环境保护事业共同添砖加瓦。经济发展新常态下如何进一步完善环境法律法规

鉴于我国新《环境保护法》的立法定位是环境保护领域的基础性、综合性法律，结合我国环境污染、生态破坏形势十分严峻的实际情况，我国的生态环境领域的其他立法工作还要进一步加强和完善。

根据党的十八届四中全会和最近召开的中央经济工作会议精神，今后一个时期我国生态环境立法要明确以下指导思想：

一是要有效约束开发行为。对生态环境造成严重破坏的，是人们不合理的开发利用大自然的行为。当前亟待用法律约束的行为，是那些违背自然规律、对生态环境造成严重破坏并最终引致严重自然灾害的开发行为；是那些超出资源环境承载能力的不合理的开发行为；是那些切断自然生态和经济发展内在联系的开发行为，以及那些严重违反自然规律的开发行为。

二是要促进绿色发展、循环发展和低碳发展。首先要追求绿色发展。它要求人们在发展经济的同时，尽可能减少对自然的伤害，在资源环境可承载的基础上实现发展。其次是要求循环发展。即坚持减量化、再利用、资源化的原则，努力实现资源的节约利用和高效利用，最大限度地减少污染物，减少对大自然的伤害。再次是推动低碳发展，即各项经济活动要最大限度提高能源生产率，尽可能减少碳等温室气体的排放等。

三是要强化生产者的法律责任，大幅度提高违法成本。实践证明，生态环境问题的主要责任方不在于消费者，而在生产者。因此，生态文明法律制度应按照谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚的原则，对生产者的行为提出更加明确而具体的法定要求。在执法和司法的实践中，要通过加大对生产者违法行为的处罚力度，大幅度提高违法行为的成本。对构成犯罪，依法应追究刑事责任的，要坚决追究刑事责任。

四是要努力实现立法工作和改革决策的有机衔接，重大改革要于法有据，立法要主动适应生态文明建设和改革的实际需要。

根据十八届四中全会精神及党和国家的近期工作安排，对今后一个时期生态文明建设领域的立法工作，建议重点考虑以下方面。

一要完善国土空间开发保护方面的法律制度。从我国实际出发，要研究制定统一的“自然资源监管法”。这部法律应当对国有资源和非国有资源的用途监管都作出原则性的规范。主要理由是：我国虽然制定了多部环境与资源保护的法律，但仍然缺少系统性保护自然生态即国土空间开发保护的法律；现行的诸多自然资源单行法，由于受部门利益的干扰，在相当程度上割裂了生态环境的系统性，难以达到从整体上系统保护生态环境的目的。为此，我们要严格按照自然规律办事，切实树立空间均衡原则，通过制定统一的“自然资源监管法”，协调好各类开发利用规划之间、各类开发行为之间的监管关系，坚决控制开发强度，反对部门利益和地方保护，严格按照主体功能区定位推动经济发展。总书记曾经指出，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”总书记的这一重要论述，对于我们统一思想，研究制定统一的“自然资源监管法”，具有十分重要的指导意义。

二要加快制定“国家公园法”。国家有关部门要高瞻远瞩，尽早启动该立法项目，对各类自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界文化和自然遗产等，进行系统规制。要通过建立国家公园体制，将上述区域按照国家公园的定位实施管理，对相关行为作出明确规范，切实将自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的保护起来。建议加快研究制定“国家公园法”。对此项工作，建议中央尽快明确主管机构，由其组织实施，以加快工作进度，确保工作质量。

三要制定完善生态补偿的法律法规。所谓生态补偿，是以保护和可持续利用生态系统为目的，以经济手段为主调节相关方利益关系的一种制度安排。生态补偿制度是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本和利益平衡原则，运用政府调控和市场经济手段，调节生态环境利益相关方之间利益关系的一种公共制度。

生态补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿方面，目前中央财政依据《全国主体功能区规划》，已经开展起来，今后需要进一步强化补偿的广度和力度。横向补偿，在性质上是由生态受益地区对生态产品输出地区的补偿。由于生态补偿涉及利益输出方与利益接受方之间的利益关系的安排，涉及历史传统和人们观念的接受程度，开展起来难度很大。如此重大利益关系的调整迫切需要立法先行。目前由于立法工作跟不上，如何开展生态补偿缺乏法律依据，因此仅在个别地区进行探索，力度不大、进度不快，效果也不够明显。建议立法机关和有关部门抓紧组织研究制定“生态补偿法”。目前在人们认识尚未统一的情况下，可以通过立法试点，认真总结试点经验，对开展生态补偿的基本原则、对象与范围、类型与种类、补偿方式、资金来源、基本标准等重大问题逐步统一思想，然后按照不同生态类型制定具有可操作的法律或者行政法规。

四要加快制定完善大气、水、土壤污染防治等方面的法律法规。有关方面要以新《环境保护法》为依据，着重解决大气、水、土壤污染等方面的突出问题，加快立法进程。《大气污染防治法》和《水污染防治法》这两部单行环境保护法，制定实施后均取得重大成效，但从更高标准上看，都存在违法处罚力度过小、区域性和系统性防控措施不多、总量控制和许可管理落后于实践需要等不足，需要加快修改完善这两部法律。2014年12月，全国人大常委会已经初次审议国务院提交的《大气污染防治法》修改草案，虽然在审议中有一些不同意见，但我们一定要坚持原则，绝不能放松其中的严格监管措施，一定要确保修改后的大气污染防治法真正成为与污染行为做斗争的有效武器。

关于制定“土壤污染防治法”。我国迄今还没有专门的“土壤污染防治法”，考虑到当前土壤污染形势十分严峻，人民反应十分强烈，防治任务艰巨复杂，为加强土壤污染防治工作，建议加快制定“土壤污染防治法”。土壤污染防治法的起草工作，当前正由全国人大环境与保护委员会组织有关方面抓紧进行，建议高度重视立法质量问题，各项规范措施一定要有可操作性，使之成为强化土壤污染防治有力法律武器。

五要加强海洋生态环境保护等海洋立法。多年来，我国高度重视海洋生态环境保护立法。在这个领域，全国人大常委会已经制定了《海洋环境保护法》和《海岛保护法》，国务院已经制定《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》以及《防治拆船污染环境管理条例》等。由于《海洋倾废管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等条例实施已有多年，与一些国际公约的条款和现行有关法律存在不衔接等问题。《海洋环境保护法》存在缺乏生态补偿、总量控制制度以及处罚偏低等问题。建议有关部门按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，加快修订以上法律法规，使之适应新形势下强化海洋环境保护的迫切需要。

要抓紧启动“海洋基本法”的前期研究工作。“海洋基本法”是全面规范海洋开发利用和保护的基本法律，制定该法对我国全面实施海洋开发战略，实现我国经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。“海洋基本法”应当对我国海洋开发的基本原则、主要制度、法律责任等作出明确的规定；应当对我国的海洋权益予以明确规定，使之成为维护我国国家权益的有力保障。

六要加强气候变化应对的立法工作。在APCE会议期间，中国和美国签订了温室气体减排的协议，这对中美两国和全球的生态环境保护都必将产生十分重大而深远的影响。中国作为负责任大国的形象，也需要在全球进一步彰显。为此，应适时制定“气候变化应对法”，以进一步体现我国通过减排温室气体与世界各国进行友好合作的政治意愿。这部法律的制定，对我国国内的温室气体减排工作也将发挥促进作用。

七要抓紧制定其他与生态环境保护相关的法律法规。例如，《预算法》对强化生态文明建设的预算支持具有重要作用，当前要结合《预算法》的修订强化对生态文明建设的预算支持力度。民法典以及自然资源产权法律制度的制定和修订对生态环境保护工作都有重要影响，因此这些立法工作都应切实抓紧。

八要适时调整相应的立法规划。2013年，第十二届全国人大常委会制定了本届期间的立法规划，其中促进生态文明建设的立法占有较大的比重，包括修改《土地管理法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《矿产资源法》，制定土壤污染防治法、海洋基本法、核安全法、深海海底区域资源勘探开发法等。这些立法项目的安排，对促进生态环境保护工作具有重要意义。但在党中央召开十八届三中、四中全会之后，在生态文明建设得到进一步重视的形势下，上述立法规划的安排显然不能满足新形势的需要。建议立法机关和有关部门，结合深入贯彻党的十八届三中、四中全会的精神对第十二届全国人大期间的立法规划进行适当调整，以进一步加强生态环境保护立法工作。

总之，国家有关部门要高度重视经济发展新常态对环境法治的影响，善于抓住重大历史性机遇，采取有效措施，进一步强化生态环境保护立法工作，切实保障新《环境保护法》的有效、正确、规范实施，推动生态环境保护工作在新的起点上取得新的更大的成就。

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参考文献

[1]田俊荣，吴秋余，新常态，新在哪？[N]．人民日报，2014-8-4（01）．

[2]中央经济工作会议在北京举行[N]．人民日报，2014-12-12（01）．

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2013．

（作者系国家环境咨询委员会委员、上海财经大学特聘教授）