《环保法》：如何成为治理环境污染的“杀手锏”——访全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅

文／本刊记者杨雪杰

吕忠梅

全国人大代表，湖北省政协副主席，农工民主党中央常委、湖北省主委，湖北经济学院院长。2003年当选全国人大代表，持续围绕环境保护提出议案和建议。荣获2014年中国法治人物称号。

2015年3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。3月7日，新任环保部部长陈吉宁在“两会”记者会上明确表态，“要让《环保法》成为一个有‘钢牙利齿’的利器”，“要让企业懂得守法是底线，要把过去执法过松、过软的状况彻底改正过来。”《环保法》是环境领域的基本法，其修订、执行备受各方瞩目，而在其付诸实施后，环境法体系建设尚面临哪些需求，基于上述问题，本刊对全国人大代表、环保法专家吕忠梅进行了采访。

新《环保法》：“长了牙齿”，还要成为“带电的高压线”

《环境保护》：今年的“两会”上，您所递交议案和建议的主要内容是什么？为什么提出这些议案？

吕忠梅：今年人大会上，我递交议案和建议的主要内容依然是环境保护方面的，主要涉及<大气污染防治法》的修订、生态环境法在国家法律体系中的地位、环境公益诉讼制度实施、环境司法推进、环境与健康制度实施、潮间带湿地保护等方面。

当前，生态环境问题已经成为中国的经济问题、政治问题、社会问题、民生问题，由此而引发的利益冲突广泛而复杂，迫切需要经济与政治、政府与社会、科技与法律、行政与司法共同携手，打好环境污染阻击战，为了今天和将来生活在华夏大地上的每个人，守护好人类共同的家园。作为全国人大代表，有义务为保护环境鼓与呼，切实履行代表职责。

《环境保护》：作为环保领域的基础法，新《环保法》已修订完毕并付诸实施，还有哪些问题亟待解决？

吕忠梅：2014年，在各方面的共同努力下， 《环保法》制定25年后首次修订并获得重大进展。2015年1月1日，新《环保法》开始实施，如何让这一部“长出了牙齿”的法律得到切实实施，理论与实践都面临着诸多亟待解决的问题，如何解决这些问题是我在本次人大会上提出议案与建议的重点。

其一，新修订的《环保法》被确定为生态环境保护领域的基础性法律。现有的立法结构与内容也体现了这一定位，主要针对环境保护领域的原则性、普遍性问题进行制度设计。但是，从立法效力来看，《环保法》仍然是由全国人大常委会通过的普通法律，其效力等级与《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护的单行法处于同一层级，并不存在“统领”关系。出现这种现象的根本原因在于，已经宣告建成的中国特色社会主义法律体系中，并未将生态环境保护立法作为一个子系统。因此，如何在中国提出生态文明建设与依法治国新的历史时期，重构中国立法体系，是重大的理论与实践问题。为此，我提出了《关于完善中国特色社会主义法律体系加强生态环境法治建设的建议》，建议将生态环境法确立为中国特色社会主义法律体系的一个子系统。

其二，2014年，全国人大常委会对《大气污染防治法修订案草案》进行了审议并公开面向社会征求意见。这是新《环保法》通过后启动的第一部单行法修改。从目前已经公布的法律草案征求意见稿来看，存在着一些明显的问题，如与新《环保法》的关系问题、行政管理法痕迹明显的问题、许多重大的法律制度未予规定的问题等。为了把这部法律修订好，我联名30名人大代表提出了《关于修订（大气污染防治法）》的议案并准备了详细的专家建议条文稿。

其三， 《环保法》建立了一系列新的、严格的制度，如何使其“落地”，变成执法者的行动和司法机关适用于个案的“准绳”，需要各种支持措施。环境法实施必须依靠“科技、司法、公众参与”三轮驱动，也是先进国家环境保护的成功经验。政府部门在如何完善环境与健康保护的调查监测与风险评估体系、建立环境与发展综合决策和环境保护公共服务机制、推动环境保护的社会公众参与、保护重要的环境要素等方面，具有十分重要的意义；司法机关如何充分发挥审判职能，通过公正解决环境纠纷，维护生态环境法律秩序、保障当事人合法权益，实现环境保护法的目标，都是十分迫切需要解决的问题。为此，我提出了《关于实施新环保法规定的环境与健康保护制度的建议》、 《关于保障环境公益诉讼制度有效实施的建议》、 《关于进一步完善环境司法专门化体制机制的建议》、《关于高度重视湿地生态功能加强潮间带滩涂和候鸟保护的建议》等。

《环境保护》：李克强总理在答记者问时指出， “环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”环保部把今年定为《环保法》的“实施年”，指出要让《环保法》成为利器，关键在于执行和落实，在您看来，新《环保法》的执行和落实如何才能严格起来？

吕忠梅：不可否认，新《环保法>依然是以行政执法为主的“管理法”，这样的法律是否能够得到有效实施，与法律授权的监管机关是否“有作为”直接相关。环保部把2015年定为“《环保法》实施年”，积极履行职责，为落实新《环保法》建立的最严格制度实施出台规范性文件，既有法律明确授权的“动力”，也有“问责”的压力。

据我所知，环保部将出台50多部文件，紧扣新《环保法》实施主题，结合严格执法的各项要求，尽可能通过确定相关概念的内涵与外延、明确执法机关职责权限和相对人权利义务、完善执法程序、建立执法机制等举措，让法律的实施“看得见”，重在解决环境法实施方面的具体问题，值得肯定。

我曾经把环保部制定政策文件的行为比喻为架设“输变电网”，为让《环保法》成为“带电的高压线”进行基础建设，这些工作包括如下方面：

一是落实“统一监督管理”职责，建设“变电站”。新《环保法》明确了赋予环保部门的职权。为了保证职权行使于法有据、程序正当，环保部必须首先解决从新《环保法》的原则性规定到执法机关和执法人员可依循、可操作的问题。因此，环境保护部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、 《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、 《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、 《企业事业单位环境信息公开办法》、 《企业事业单位突发环节事件应急预案备案管理办法（试行）》等行政规章，为“高压电”输出而建设“变电站”，让法律的授权以及原则性规定“落地”，变成具有可操作性的制度安排。

二是健全联动协调机制，实现“并网”。新《环保法》在授权环保部门对所辖区域的环境保护工作实施统一监督管理的同时，还规定了“其他负有环境保护监督管理职责”部门的职权并要求环保部门与相关部门共同行使环境保护监督管理职责。这就要求在各相关部门的法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调机制，解决执法中的“部门分割”、“各自为政”问题，实现“并网”。现在，环保部在自己制定部门规章的同时，还与公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局共同制定了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，就是在为建立部门协调机制做具体努力。

三是建立沟通协同机制，尽力“联网”。新《环保法》的一个亮点，是完善了环境法律责任制度，特别是规定了行政责任与刑事责任的衔接措施，完善了环境公益诉讼制度。这些制度的实施，都涉及行政执法与司法的协同问题。为此，环保部不仅积极参与《最高人民法院关于审理环境民事公益实施案件适用法律若干问题的解释》的制定，还与最高人民法院、民政部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，实现了行政机制与司法机制的“互联互通”。

四是推行科学技术措施，提供“软件”。一方面，新《环保法》的实施必须以法律化的技术规范作为基础；另一方面，科技进步又是保护公民环境权益的强大支撑，需要法律加以鼓励。为此，环保部与商务部、工业和信息化部发布了《企业绿色采购指南（试行）》，还向社会推荐了环境保护部环境规划院修订的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》作为环境司法的技术指南，为新《环保法》的有效实施提供了科学基础。

当然，环保部出台的系列文件并非尽善尽美，亦有不完备、不周全之处，“输变电网“还需要完善升级。更重要的是，制度的建设与实施从来都包括两个层面，即上层建筑层面的制度设计与经济基础层面的物化制度，而不管哪个层面的制度，也都要人来执行。因此，已经建成的“输变电网”能否顺畅运行，还需要有资金投入、物质条件建设、科学研究支持、队伍素质与能力培训和提升。我非常期待，新《环保法》能够成为真正的“带电的高压线”，让“蓝天、碧水、净土”成为我们生活的常态。

环境法体系要弥补环境与健康保护制度疏漏

《环境保护》：制订“环境与健康法”是您近几年连续提交的议案，您和您的团队为此做了一个40条的示范法“草案”，但是目前单独制订《环境健康法》的国家寥寥无几，您觉得我国现目前需要做哪些方面的配套准备？

吕忠梅：的确，目前仅有韩国制定了专门的《环境与健康法》，其他国家还没有，我是这样理解这种现象的：西方发达国家的环境立法是从污染造成人群对健康严重影响后开始起步的，一开始就高度关注环境与健康问题，比如日本因为水俣病、痛痛病、哮喘病等在制定《公害对策基本法》的同时，还制定了公害健康受害补偿与赔偿方面的法律；美国在多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件造成了人群健康受害的背景下制定《联邦环境政策法》， 《超级基金法》。这些国家不仅在环境基本法中高度关注人群健康问题，而且建立了以保障人群健康为核心的环境标准制度以及环境与健康风险评估框架，出台了大量的环境与健康风险评估技术指南或规则、开发了相关评估技术。目前，世界上大多数国家的环境与健康风险评估都采纳或借鉴了美国的评估体系与技术框架。在这个意义上，这些国家的环境与健康制度已经建立与健全，没有必要再专门制定环境与健康法。

与上述国家不同，在一些国家，环境立法属于“先知先觉”型，对发达国家已经出现的环境问题高度警惕并希望采取预防性措施予以控制，使其不发展到对人群健康产生严重影响的地步，因此，环境立法的重点放在对环境问题自身的控制方面，对环境与人群健康问题的关注度不够。等到环境污染造成人群健康受害甚至成为社会不稳定因素的时候，现有的法律制度体系难以应对，由此形成了对环境与健康专门立法的现实需求。当前的中国，就属于这种情况。我们1989年的《环保法》在第一条写上了“保护人体健康”，但实际上没有具体制度予以支撑。这种认知直接导致了环境法体系中的环境与健康保护制度疏漏，比如：我们的环境标准体系缺乏以人群健康为核心的理念及具体标准；环评制度只要求评价规划、项目对环境的不良影响，缺乏对健康风险进行评价的要求和指标体系；损害赔偿制度只关注已经造成的实际的人身损害而不包括对生态环境破坏可能造成的人群健康受害等。在面对近年来环境污染造成的人群健康损害事件频发，成为影响社会稳定的群体性事件不断的情况时，法律制度应对“无能”现象十分突出。法律不能维护正常社会秩序时，表明它出了问题，必须加以完善。为了搞清楚中国环境与健康问题的现状与立法需求，我们组成由环境科学、环境医学、环境管理学、环境法学等多学科合作的跨学科研究团队，对这个问题进行了八年的现场调查、数据挖掘、管理绩效评估、法律制度分析等工作。我2014年领衔提出的关于制定《环境与健康法》的议案，就是以我们对中国环境与健康问题研究为基础，借鉴相关国家的经验与措施做出来的。在议案中，我们提出了一个40条的《环境与健康法草案（专家建议稿）》，建议以“风险管理”法律理念立法；确定环境与健康监管体制；健全环境与健康法律制度体系。

无论是从我国现实的立法基础，还是从先进国家的经验看，环境与健康法律制度实施需要具备一定的条件，这也意味着制定环境与健康法也需要为此进行积极的准备。我认为，目前可以利用国家推进全面深化改革、全面实施依法治国的难得机遇，为建立和实施环境与健康法律制度进行准备：

一是结合政府职能转变，建立整合式的环境与健康管理体制，综合考虑环境与健康管理的需求，确立环境保护部门的综合管理职能、明确相关部门的职责权限、建立环境与健康协同管理机制。

二是结合创新国家建设，为解决环境与健康问题提供强大的智力支持，尤其是鼓励环境与健康问题的跨学科、跨部门、跨地域研究，建立政、产、学、研、用协同创新平台，建设环境与健康决策支持智库。

三是加大对环境与健康风险评估及管理工作的投入，增加开展环境与健康调查、环境与健康风险评估、环境与健康管理、环境与健康损害赔偿的资金投入；在环境保护基金使用途径中增加环境与健康风险评估、风险管理的科目。

是建立地方政府负责人环境与健康风险管理考核与责任追究机制，将环境与健康风险管理纳入生态环境损害责任终身追究制的范畴。

《环境保护》：就现阶段而言，新《环保法》对环境与健康做出了规定，目前针对环境健康可以开展哪些工作？

囵吕忠梅：2014年修订通过的《环保法》首次将“保障公众健康”（第1条）作为立法目的，并在第39条明确规定了环境与健康制度，同时在第47条规定了环境污染公共卫生监测预警机制，初步建立了我国的环境与健康法律制度。

《环保法》已经授权环保部门在环境保护领域实施“统一监督管理”，环保部完全可以依据《环保法》，调整内设机构，确定工作优先领域，制定部门规章和行动计划，积极推进环境与健康保护工作，至少可以开展以下工作：

一是在环保部内部加强环境与健康工作机构建设，优化配置资源、调整工作职能，设立环境与健康司，负责环境与健康统一管理工作。

二是以已经开始进行的全国重点区域环境与健康调查为基础，制定环境与健康保护“十三五”规划以及行动计划，加快推进全面的环境与健康调查工作，为制定环境与健康标准、实施环境与健康风险评估、进行环境与健康风险管理积累数据。

三是在国家环境监测体系建设中建立环境与健康综合监测与信息共享平台，修改完善环境监测规范、技术导则，建立环境与健康有关的污染物监测指标体系及相关标准。同时，由环保部会同卫计委等部门，建立环境监测体系与卫生监测体系有效衔接和信息共享机制，将与健康密切相关的指标更多地纳入常规环境监测范围。

四是制定《环境与健康保护监管办法》，作为新《环保法》的配套规章，将环境与健康调查、监测、风险评估制度细化，形成可操作的具体规范。