环境执法风险

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环境执法风险指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，在执法活动中未正确按照法律法规等规定的要求作为或者不作为，导致行政问责事件发生，造成该工作人员应当依法、依规被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责任的可能性。——网络综合消息

本期讨论

环境执法风险膨胀的社会背景

环境执法风险指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，在执法活动中未正确按照法律法规等规定的要求作为或者不作为，导致行政问责事件发生，造成该工作人员应当依法、依规被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责任的可能性。这里的执法风险不包括受到人身伤害或者财产损失等不利的可能性。

依据现行规定，包含行政许可、行政处罚、行政强制等10项职权在内类，环保部门的执法权限总数大约为500多项。在环保执法人员行使这500多项职权的同时也就伴随着可能出现的执法风险。从风险管控的角度出发，国家立法的高度概括性与政府行政活动的高度复杂性，使得环境立法需要授权专门环保部门以自由裁量与执行法律的权力，这也注定了行政执法风险的必然存在。

如何正确行使上述执法权力才能使环保部门执法人员尽职免责呢？对于这一问题的追问不能不联系现阶段我国环境执法过程中执法风险产生的社会背景。

近年来，中国社会对于环境、资源与生态问题的危机感集中且普遍地形成。对环境行政的高度重视让环境执法人员更为频繁地出现在聚光灯下，行为及其后果也成为了媒体关注的焦点。而在社会利益诉求日益多元化的今天，环保行政活动往往涉及复杂的利益纠葛，稍有不慎就可能导致严重的官民冲突，尤其是基层环境执法人员，往往处在社会矛盾冲突的风口浪尖。分析环境执法风险日益增大的原因，可以发现两方面的因素促成了这一特殊的现象。

一是伴随着我国环境保护工作的不断深入推进，环保部门的地位明显提升，权力也逐渐膨胀，已经从过去的“环保执法靠口号”的弱势部门转变为有一定权力的部门。事实上，由于现阶段环保部门面临着日益增长的执法风险，在某些地方环保执法人员心里已经出现了“执法恐慌”，也即一种“外出执法是找死，不外出执法是等死”的心态。

二是伴随着生态文明制度建设的不断完善，惩治环境污染和生态破坏行为的法律规定也不断修改严厉。2011年《刑法修正案（八）》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，降低了环境污染犯罪的入罪门槛。为了依法惩治有关环境污染犯罪，最高人民法院和最高人民检察院还就办理环境污染刑事案件适用法律若干问题做出了司法解释，在确立污染环境行为入罪标准的同时，也明确了环境监管失职犯罪的入罪标准。为了解决长期以来形成的地方政府与环保部门环境监管不作为问题，2014年新修改通过的《环境保护法》专门在第68条针对地方政府、环保部门等环境监管部门在环境监管执法过程中的失职和渎职等九大类行为确立了相应的问责规定。2014年环保部还发布了《环境监察工作稽查办法》，从正反两个方面规范环境监察执法行为。

当然，在相当多的场合，环境执法人员主观上并无犯罪的故意，往往是因为自身在执法过程中的过失、疏忽导致自己被追究法律责任的。这一点应当引起我们的注意。

—傅哲明

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学硕士“打铁先要自身硬”：

环境行政中的裁量基准建构与法律知识学习

观察既有的环境行政执法风险存在的案例，我们可以发现，环境行政执法风险问题往往是“老革命遇到了新问题”。环境行政执法人员的群体来源特色与工作专业特性决定了在这一群体内部更容易形成群体的执法经验与独到的知识结构，并且由于群体外的成员很难感知或了解具体内容，因而使得这种经验与知识体系不会遭到外界的干扰和破坏，从而得以长时间地保持运作。由此可见，环境保护行政机关内部的行政习惯与经验、既有的知识体系的传承对于行政执法人员的影响是潜在、稳定并且持久的。

环境行政执法过程中的行为指引：构建成熟的裁量基准体系

然而，在具体的执法情景之中，既有经验与知识的延续与传承，却可能与瞬息万变环境行政执法形势形成内在的张力。

行政执法的过程在多数情况下都是一个行使自由裁量权的过程。在行使裁量权的过程中，执法人员是如何作出判断和选择的呢？基本的行动依据便是行政经验。依据这种经验，执法人员会对执法对象、执法结果及执行效果进行一个大致的评估，并在此基础上形成行使自由裁量权的基本准则。近年来，由于限制自由裁量权的呼声日益高涨，许多执法机关都在总结日常执法经验的基础上，形成了行使自由裁量权的若干基准，并以规范性文件的形式颁布施行。这种裁量基准的确立虽然也不可避免地会产生一些弊端，例如导致裁量的格式化与僵化，甚至可能违反法律设定此项自由裁量权的基本目的。但是两相权衡之下，培育一种可控的、在环境行政规制范围内的自由裁量基准生成机制仍然是最优化的选择。

环境行政执法过程中的法律知识学习：配备专业化的法律顾问

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这对于中国未来的政治发展乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。尤其十八届三中全会公报在“推进法治中国建设”部分明确提出：普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。作为我国环境保护视野的主力军和我国环境行政的重要执法力量，特区环境保护部门在公报提出明确要求的大背景下应当有所作为。以专业化的法律顾问团队为日常环境行政执法提供法律知识与技艺的保障，也可以在很大程度上为环境行政执法提供法律上的意见，从而有利于环境保护行政执法人员有效调整自己的行为以规避风险。

在此基础之上，新形势下的环境保护执法要求环境保护系统内部形成知识的更新、内化与普及机制。具体而言，由环境保护行政机关内部的法律专业工作人员定期以培训讲座、学习课程、业余学校的形式反复宣讲与强化合法合理的既往惯例，逐步纠正可能引发环境风险的执法行为模式，并且结合传帮带来形成稳定地执法行为与执法确信改良机制，殊为必要。

—吴凯

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学博士

环境行政执法风险的表现形式

环境行政执法风险，是指环境行政机关在实施环境法律法规的过程中遭遇的风险。表现形式主要分为环境行政处分风险和环境监管失职犯罪风险两部分。

环境行政处分

环境行政处分是指国家机关按照行政隶属关系，依法对在保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害的过程中违法失职，但是又不构成刑事犯罪的所属人员的一种行政惩罚措施。对环境保护行政执法机关而言，环境行政处分的对象是环境保护监督管理部门在执法活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊但又不够刑事处罚的有关责任人员。

依照2014年《环境保护法》第68条规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：

（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；

（二）对环境违法行为进行包庇的；

（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；

（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；

（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；

（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；

（七）应当依法公开环境信息而未公开的；

（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；

（九）法律法规规定的其他违法行为。

环境监管失职犯罪

2014年《环境保护法》第69条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这里的依法，是指《刑法》第408条的规定，即“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任导致发生重大环境污染事故致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的处三年以下有期徒刑或者拘役。”

环境监管失职犯罪的特点，是以重大环境污染事故的发生为前提。通常，重大环境污染事故主要发生在工矿企业，责任主体也多为企业内部对环境保护、安全生产等负有领导责任和直接责任的人员。然而，重大环境污染事故的发生虽然与企业行为有着直接的因果联系，但在很多场合却是由于环境执法人员严重不负责任，未能认真履行环境监管法定职权、放纵企业违法行为所致。

所谓“严重不负责任”，是指行为人不履行或者不认真履行环境保护监管职责。例如较为常见的环境监管失职行为主要有：在环境监管或者执法过程中，对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产使用；对不符合环境保护条件的企业事业单位发现污染隐患不采取预防措施不依法责令其整顿以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见，或者虽然提出意见令其整顿但不认真检查监督是否整顿治理，以及是否符合条件应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查；发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时，等等。

一般而言，环境监管失职犯罪在主观上出自过失。所谓“重大环境污染事故”，是指突发环境事件中的一种情形，特指由于行为人违反国家有关环境保护法律法规以及安全生产管理或操作规定，导致污染物排放突然超过国家或地方规定，致使环境受到严重污染，自然资源与国家重点保护的野生动植物、自然保护区等生态受到严重破坏，人体健康受到严重危害，社会经济与人民财产受到损失等造成严重不良社会影响的现象。环境污染事故是否重大，一般以“公私财产遭受重大损失”或者“人身伤亡的严重后果”具体标准来认定。最高人民法院2006年7月21日《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中有关于“致使公私财产遭受重大损失”和“造成人身伤亡的严重后果”的具体描述。同时，2013年《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中也规定，实施刑法第339条、第408条规定的行为，在某些情形下也应当被认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。

—奚望

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学硕士

防范环境行政执法风险需要多管齐下

环境行政机关是否对环境行政执法风险加以防范，不仅关系到提升其依法行政水平和构建法治政府的重大问题，而且也是关乎维护社会安定与和谐的法律理论与实践的重大问题。

为了最大限度地减少风险和化解因风险所形成的违法事件产生的社会不良影响，环境行政机关应从以下几个方面入手，做好各项防范工作。

一、强化理想信念，在执法观念上积极应对风险

十八届四中全会公报明确指出：要“加强法治队伍建设”，建设高素质法治专门队伍，必须把思想政治建设摆在首位。因此：

第一，应当在理想信念教育过程中树立坚定的责任意识，开展有针对性的防范教育，强化责任追究，坚决查处腐败行为，积极防范环境污染事故的发生。

第二，应当在理想信念教育过程中树立正确的权力意识，怀着高度的责任感和使命感去行使国家和人民赋予的职权，防止失职渎职现象的发生。

第三，应当在具体的环境行政执法实践之中贯彻正确的法治意识。如果能够认真守法、严格执法，很多我们认为是“风险”的不利后果都可以避免。

二、重视制度建设，在机制体制之中有效防控风险

首先，环境行政机关应当合理利用自身资源，强化合规抗辩机制。环境行政机关应当在案件的审理中发挥更加积极的作用，引导法院判决趋于有利于环境保护和自身合规抗辩的方向。同时还应加强与法院的配合，以主动提供监测数据等形式，为案件的审理提供便利。

其次，环境行政机关应当强化执法队伍素质建设，提升专业素养与业务水平。为应对实践中的需求，环保行政机关内部应当定期强化培训与考核机制，对于应当掌握的基本知识和基础技能进行反复训练与强化。

再次，应当制定完整齐备、合法适当的行政裁量基准体系。裁量基准制度本身对于环境行政机关行政执法风险的内控具有重要的意义，也是规范环境行政执法从而避免产生执法风险的关键性环节。

三、推进公众参与，在公共舆论中及时消除风险

事实上，环境执法风险往往与环境事故风险相伴相生。环境污染事件的受害者与环境行政执法人员都是广义上风险的承担者，而只有承受风险后果的主体才有资格做出风险决定。

在我国，公民有参与国家环境与资源管理的权利。不过，不同的公众参与形式，效果却不一样，这取决于参与者的实际参与能力，也取决于制度提供的参与机会和空间。前者主要是指参与者的知识、时间、精力和经济条件等等，后者则主要包括以下几点：

（1）公众知情权与信息公开制度。知情权的确立和信息公开制度的完善成为决定公众参与效果的关键保障之一。

（2）参与程序。具体明确的参与程序是公众有效参与的另一保障条件。

（3）救济制度。无救济则无权利，如果公众参与权受到妨碍或者侵害时无法获得救济的话，公众参与权就依旧停留在纸面上，这给环境行政机关带来的是无穷的风险隐患。

因此，各级环境行政机关当前必须高度重视环境行政执法风险防范的重要性，最大限度地防范和化解此类风险背后更大风险可能性的产生，从根本上有效地引导和控制行政行为，使环境行政机关的公共行政行为更好地为公众服务。

—张钰羚

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学博士

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