新《环境保护法》：给环境治理模式带来哪些转变？

文/刘晓星 图/廖攀

在经历了全国人大常委会四次审议之后，经过大幅度修改的《环境保护法》终于高票通过。这一长达十余年之久的修改讨论终于落下了帷幕。新法全方位、多角度、深层次地对当前环境问题作出回应，同时在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面都做了改进和革新。从最初的小步走到如今的大步跑，立法试水与改革的力度越来越大，体现了民主立法、科学立法、开门立法在环境保护领域的有效实践。这部历经曲折的修订过程而出台的法律亮点纷呈，表明了国家保护环境的坚定决心和依法保护环境的日臻完善。

《环境保护法》修订过程和最终结果体现了国家吸纳民意、保护环境的坚强决心从2012年8月全国人大环境与资源委员会将《环境保护法》修订草案提请全国人大常委会审议到最终通过，这部法律经历了两次公开征求意见，四次审议。按照我国的立法制度，修改法律一般是三次审义，《环境保护法》修订经过了四次审议，说明这部法律非常重要，还说明在修订过程中在一些问题上有争议，需要进行深入和更多次审议。从多次审议可以看出，全国人大常委会对这部法律的修订高度重视。

以如何对待环境民意公益诉讼为例，2012年8月，初次审议的《环境保护法》修正案（草案）没有规定环境民事公益诉讼制度。在向社会征求意见的过程中，很多人士提出，民事诉讼法已经明确规定：机关和有关组织可以对损害社会公共利益的污染环境的行为提出公益诉讼，因此应在《环境保护法》修改时将环境民事公益诉讼制度进一步细化，明确哪些主体具有提起环境民意公益诉讼的资格。

全国人大常委会及时回应社会关切。2013年6月第二次审议的《环境保护法》修正案（二审稿）第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然增加了环境公益诉讼制度，但由于只赋予中华环保联合会以及在省级民政部门登记的环保联合会以提起环境民事公益诉讼的主体资格，又引起了社会新的争议。

根据社会各界的意见，2013年10月第三次审议的《环境保护法》修订草案第五十三条规定：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然有限度地扩大了提起环境公益诉讼原告资格的范围，但由于只赋予全国性社会组织有起诉的资格，很多反馈意见认为资格限定上还是太窄，不利于调动专门从事环境保护的社会组织的积极性，不利于推动我国环境公益诉讼制度。

立法机关进一步吸纳社会各方面的意见，最后在第四次审议通过的新《环境保护法》中，将提起环境民意公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境民事公益诉讼的主体范围，顺应了社会呼声。

在此次新《环境保护法》的修订过程中，还有诸多规定，如国家鼓励投保环境污染责任保险、对环境污染实行按日连续处罚等规定，都是在修改草案提请全国人大常委会进行初次审议之后，根据社会各界的意见，逐渐增加进入修政案的草案，最后成为正式的法律条文。

新《环境保护法》首次在法律中宣布保护环境是国家的基本国策；同时首次提出把“保护优先”作为环境保护法的一项基本原则。这是环境保护法基本原则的重大调整与1989年《环境保护法》相比，新《环境保护法》在立法目的上摒弃了“促进社会主义现代化建设”以及“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述，明确了环境保护的目的不是促进现代化建设，而是促进生态文明建设。在处理经济建设、社会发展、环境保护三者之间的关系时，不是使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，相反，经济建设和社会发展应当与环境保护相协调。在经济建设、社会发展、环境保护三者之间的位序上，环境保护处于优先的次序。不仅如此，新法还把保护环境上升到基本国策的地位。新的《环境保护法》第4条第1款首次明确了“保护环境是国家的基本国策”。

改革开放30多年来，经济的快速增长使绝大多数中国人摆脱了为温饱而挣扎的苦难状态，但其代价是极其惨痛的。人们不得不面临贫穷或污染的两难选择。因此，我们既要发展经济，也要保护环境。而发展是要付出代价的，问题是人们要付出多大的代价。转换成环境法的命题：在环境污染与经济发展的次序上，哪一个处于优先的地位，这次《环境保护法》的修订，明确地回答了这一问题，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，这是环境保护法基本原则的重大调整。在过去的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的“协调原则”指导下，当环境保护与经济建设、社会发展问题出现冲突时，往往让位了前者，导致环境保护说起来重要、做起来次要的结果，在环境执法过程中则表现为环境法是“软法”的现象。新《环境保护法》基本原则的修改把环境保护放在比经济社会发展更加优先的次序，有助于改变以牺牲环境资源发展经济的状况。

新《环境保护法》最大的亮点之一是它带来了我国环境治理模式的转变：从环保部门“单打独斗式”的一元治理转向政府、企业和公众等第三方主体互动的多元治理。

1989年《环境保护法》对环保部门的环境管理职能有一些基本制度规定，如环境标准、环境监测、环境规划、环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、以及重大环境污染事故报告等。新《环境保护法》在原有制度的基础上，对政府环境监管职能进行了强化和拓展。例如，在环境质量标准的制定方面，增加了地方政府“可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准”；在环境监测方面，要求“建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”；在环境规划方面，赋予了环境保护部门制定环境保护规划的权力；在环评方面，规定了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”；在排污管理方面，新增了重点污染源的排污信息，规定实现排污总量控制和排污许可证制度等；在执法方面，新《环境保护法》授予环保部门以行政扣押、拘留等强制执行权和“按日连续计罚”等权力。这些新增加的规定使得环境保护部门在环境治理中的作用更为凸显。这种职能的凸显最终反映为更为严格的监管，进而有效地保护公民环境权益。

新《环境保护法》大大加强了对政府履行环保职能的问责。例如，新《环境保护法》规定地方政府对本辖区内的环境质量负责：“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标”；对到期未达标的地区，新《环境保护法》规定了对新建设项目的“行政限批”。新《环境保护法》还要求地方政府向同级人民代表大会报告环保履职情况，接受人大的监督。不仅如此，新《环境保护法》还对疏于履行环保职责的地方政府主要负责人和有关政府工作人员规定了直接引咎辞职的行政处分。新《环境保护法》使环境保护职责首次真正成为地方政府的职责，而非环保部门一家的职责。迫使地方政府在做出经济发展规划和招商引资等经济政策时更加充分地考虑决策的影响，并对地方环境质量最终负责。

新《环境保护法》保留了环境保护目标责任制度，与1989年的《环境保护法》不同，新法更注重可执行性，并把环境保护目标作为约束性的指标和考核评价相关环境保护职能部门及其负责人以及下级人民政府及其负责人的重要依据。正如中国政法大学民商经济法学院教授曹明德所言，“新法在原先的制度上增加了考核评价制度，并且增加了考核评价的透明度，要求向社会公开考核结果。”

与1989年的旧法不同，新法解决了过去各级政府的层层签订环境保护目标责任制的问题，一方面通过建立考核评价机制，赋予环境目标责任制以强制效力；另一方面，又首次在法律层面明确区域限批制度，从而保证环境质量目标的真正落实。

首次将政策环境影响评价纳入环境保护法中、首次给予环境执法机关“警察权力”、首次在法律上规定生态红线制度、首次在法律上提出区域联合防治协调机制等，这些措施将进一步严格对地方政府和企业的监管，确保将其环保责任落实到位。

2002年颁布的《环境影响评价法》是一部对环境影响评价的专门立法，与以往不同，这部法律不仅要求对建设项目进行环境影响评价，而且要求对规划也进行环境影响评价，这是一个巨大的进步，因为规划对环境所产生的影响比一个建设项目重大而深远。然而令人遗憾的是，战略环评、政策环评没有能够通过，理由是这一条款缺乏经验和实践支持。在此次环境保护法的修订过程中，立法者对政策环境影响评价形成共识。规定国务院有关部门和省级政府组织制定经济、技术政策，“应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。环境保护成为各部门各地方重大决策的重要导向和约束。业内专家表示，这一条款不太具有可实施性或执行性，但这为下一步的具体实施提供了法律前提和基础。

长期以来，环保执法部门苦于没有行政强制执行权，在环保执法过程中遇到诸多障碍，导致执法不力，以至于老环境保护法被一些人视为“软法”的现象。因此，环保执法部门能否拥有一些行政强制权力，以及在多大程度上拥有这些权力是学术界和实务部门关注的一个话题。此次修订的环境保护法顺应了实践的需要，赋予了环保执法机关一些类似于司法机关的强制权力，新修订的《环境保护法》第25条写道：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。新法甚至还规定了对违法者可以实施行政人身强制措施，给予了环境执法机关必要的行政强制执行权力，以期增强环境保护行政机关的执法能力，更加有效地实施环境保护法。

“生态保护红线”是党的十八大报告和十八届三中全会提出的创新性环境政策。它是根据我国当前生态遭到严重破坏的实际提出的底线要求。新《环境保护法》作出“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的规定，对于保障国家安全、实现我国经济社会的可持续发展，具有重大的战略意义。目前，对于生态红线概念的界定，其内涵和外延等学界似乎没有达成共识，尚缺乏一个权威的定义。不过，这并不影响人们对该问题重要性的认识，为进一步的科学研究和理论提供了广阔的空间。

新的《环境保护法》提出了区域联合防治协调机制。在此之前，也有地方性法规创设了这一制度，例如《北京大气污染防治条例》（2014年）对此有明文规定。该条例第6条提出了“区域联动”这一概念：防治大气污染应当健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制。该条例第24条进一步提出了区域联防联控，市人民政府应当在国家区或联防联控机构领导下，加强与相关省区市的大气污染联防联控工作，建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享，推进区域联防联控与应急联动。这些规定显然是1989年《环境保护法》和2000年《大气污染防治法》的突破。可以理解为地方立法先行先试，为国家层面的立法积累必要的经验。新修订的《环境保护法》首次在国家法律明确提出了区域联合防治协调机制，这是对当前跨行政区域的大气污染问题的回应。

新《环境保护法》中的诸多条文体现了公众参与环境管理的现代民主理念，专门设立了信息公开公众参与一章，体现了环境管理的民主性。它们与环境公益诉讼制度一起，共同组建了环境保护的力量架构，为形成环境保护管控的新秩序，创造了有利的法治条件。

从上世纪80年代初到90年代末逐步引起社会关注的种种重大环境污染案件，到本世纪末以来逐渐兴起的“邻避运动”，环境保护的公众参与在中国以其独有的方式延伸向社会的各个角落。

近几年来，日渐严重的“雾霾”对整个中国大地所带来的困扰，更是深深地将“环保”这一概念烙在人们的生活和脑海中。对于有关环境问题的知情权、调查权、监督权和参与权，公众不仅认识越来越高，而且越来越频繁地在环境群体事件中加以主张和运用。法律如何保障公民的这些合法权利，并提供制度保障已经成为一个亟待解决的问题。新《环境保护法》中专门设立了信息公开和公众参与一章，体现了环境管理的民主性。新法明确规定了公民、法人和其他组织的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；向有关部门进行举报的权利；以及符合法律规定条件的社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的权利。通过明确这些权利，新《环境保护法》提高了公民在环境治理中的地位，使公众有序参与环境保护第一次有了比较完备的制度保障。此外，新《环境保护法》对其他的第三方主体如人大、新闻媒体和法院在环保事业中更好地发挥作用做了制度保障。如新《环境保护法》要求地方政府接受地方人民代表大会对其履行环保职责的监督，这为地方人民代表大会更好地监督地方政府的环保履职提供了进一步的法律依据。新《环境保护法》还首次规定“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督”，为新闻媒体参与环境保护提供有力的法律依据。新《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定，明确了法院在环保事业的作用。

众所周知，环境治理应当是一个在尽职的政府、守法的企业和积极参与的公民等第三方主体之间形成的良性互动。在这个模式里，政府的环保职责广泛、具体而有效；企业的守法义务及其后果明确；而公民的参与积极而有制度保障。在上海交通大学法学院环境资源法研究所原所长王曦教授看来，这三者在环境法律框架下形成互动的三角形，相互作用，且相互影响。在这个法律框架的保障下，政府可以有效地监督和管理企业履行环境法律义务，并保障公民参与的合法权利及其实现。

“新《环境保护法》的修订初步实现了我国从一元政府治理到包括政府、企业和所有第三方主体的多元共识的环境治理模式的转变，这个转变，意义深远。” 王曦说。