北极航道开航的生态保护

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目前各国围绕北极航道的经济利益争夺呈现出多元化、复杂化的趋势，《极地规则》作为一部综合性的北极地区航运与环境保护规范的法律文本的先声，能否在确保各国可接受的商业利益的同时，有效保护海洋环境与极地生态，我们拭目以待。——网络综合消息

本期讨论

《极地规则》：北极航道

生态治理与航运安全规则的先声2014年11月在伦敦召开的国际海事组织海上安全委员会（MSC）第94届会议上，通过了《极地水域船舶航行安全规则》（简称“极地规则”）草案及《国际海上人命安全公约》有关修正案，此举标志着国际海事组织有关保护极地水域航行船舶以及船上人员（船员和乘客）的工作取得里程碑式的进展。极地规则内容包括船舶操作、设计、安装和环保等方面，并且提供确保船舶安全操作的指导说明。

前《极地规则》时代北极地区环境治理规则梳理

北极领域目前的迄今为止，专门适用于北极地区的、有法律效力的政府间条约是《斯瓦尔巴条约》（也称《关于斯匹次卑尔根群岛的条约》），但是该条约仅仅承认挪威对于斯瓦尔巴岛“具有充分和完全的主权”、“该地区永远不得为战争目的所利用”等。由于缔约时间较早，加之该条约主要为解决各国淘金者之间的矛盾与冲突的产生，对于环境问题没有关注。

而北极地区环境保护方面的法律适用目前也只能为一般性的国际环境法律文件所辐射，例如《防止海上油污国际公约》、《干预公海油污事件国际公约》、《油污损害民事责任国际公约》、《设立国际油污损害赔偿责任基金的国际公约》、《丹麦、芬兰、挪威、瑞典关于采取防止海洋石油污染合作措施协定》、《联合国国际海洋法公约》等。

北极航道事实上的形成与该地区环境与航运法规体系之不足

2013年，共有71艘船舶通过俄罗斯北方海航道，而2012年仅有46艘。2013年过境运输量为140万吨，较2012年的130万吨略有上涨。但随着俄罗斯石油和天然气开采快速增长，预计2015年这一数字将达到400万吨，2020年更将飙升到6500万吨。不论我们愿不愿意承认，事实上的北极航道已经投入使用。英国伦敦航运保险机构劳氏市场协会对此发出了警告：在北极极地水域航行面临着“极大的”风险，随着船舶在北冰洋水域航行越来越频繁，已“超出了政策制定者制定法律框架的能力”。针对该领域航行船舶的操作规程不健全、防止船舶污染的标准与规范不明确、相关保险险种配备不齐全、极地环境下突发事件应急营救规则的缺失等问题最终凸显出了北极地区环境与航运法规体系之不足。

《极地规则》对于北极航道环境治理法规体系的补足与完善

《极地规则》立法的初衷是提出具有法律上的拘束力的船舶安全操作规程和保护北极地区环境的国际法律文本框架中的技术标准部分，以在确保船舶与船员航行安全的同时，将运行之中的航运风险降到最低，并在此基础之上对北极航行安全和防污有关的法规、公约和指南进行整合，形成一个在北极水域船舶航行安全的国际公约。《极地规则》已经确定将称为《国际防止船舶污染公约》及《国际海上人命安全公约》的修正案，从而具有法律约束力。

目前，各国围绕北极航道的经济利益争夺呈现出多元化、复杂化的趋势，《极地规则》作为一部综合性的北极地区航运与环境保护规范的法律文本的先声，能否在确保各国可接受的商业利益的同时，有效保护海洋环境与极地生态，我们拭目以待。

—傅哲明

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学硕士

极地航道环境治理中的“技术赋权”与“法律赋能”

在《极地规则》出台之前，20世纪30年代，芬兰与瑞典政府联合颁布了《芬兰-瑞典冰极规则》，首开了北极海域的航行规则的立法进程。此后长达数十年内，由于自然科学与工程技术的局限，北极海域的立法规制进程停滞了。直到2002年12月国际海事组织（IMO）颁布《在北极冰覆盖水域内船舶航行指南》。2009年12月国际海事组织通过《在极地水域内船舶航行指南》。2006年国际船级社协会（IACS）颁布《极地船要求》。2008年国际海事组织船舶设计与设备分委会（DE）审议《极地有冰覆盖水域船舶操作指南》，并作为非强制性指南。

2009年国际海事组织海上安全委员会第86届会议提议制订强制性《极地规则》，并且就南极和北极采用不同的适当措施达成一致。2010年国际海事组织船舶设计与设备分委会第54次会议开始制订《极地规则》。2011年国际海事组织船舶设计与设备分委会第55次会议对与《极地规则》制定相关的风险识别、规则草案、环境保护三个方面进行审议。

基于对极地航道规则的发展演变的分析我们可以发现，其中很早就将高度技术性、操作性的规则纳入了法律文本，其中有的是直接以操作性规则命名，有的以附件或者附加议定书的形式作为正式法律文本的附则存在。但是如果深究其立法意图，我们不难发现其中“技术赋权”过度而“法律赋能”不足。

“技术赋权”：国际海事规则制定的传统价值取向

技术何以赋权的问题，本质上是技术和政治关系的问题。两者之间密切的关系不仅仅体现在政治能够通过垄断科学技术来获取权力，更为重要的是，科学技术本身就有驱散蒙昧、启迪民智的启蒙特征。《极地规则》同样沿袭了这一思路，根据国际海事组织目前公布的草案，《极地规则》草案的初步框架包含了：认证、设计、设备与系统、 操作、环境保护、配员与培训等几大块内容。环境保护涉及极地地理边界划分、环境保护要求、极其水域航行监视等方面。2012年2月13-17日国际海事组织船舶设计与设备分委会第56次会议初步确定 A、B、C三类船舶定义。其中A类船舶具有符合IACS UR、PC冰级或等效冰级，可在严重冰状操作；B类船舶具有一定冰级，可在当年冰状态操作；C类船舶无冰级，可在很薄（新）冰状态操作。作为船舶建造者和操作人员的行为指引，将技术知识融入法律规则本身就在一定程度上普及了极地环保的理念与知识，起积极作用不可小视，但是如果考虑法律运行的整体机制，我们会发现在权力赋予与激励催生的两造之中，权力的拥有并不必然导致良好环境治理行为的发生。

“法律赋能”：《极地规则》的弱点与极地海事环保法规发展的方向

新世纪以来，“激发权能”或者说“催生激励”开始成为认知心理学与环境行为学等领域研究者热议的重要概念，亦成为精神健康、公共卫生、人文服务、政治与经济发展等实践领域的热门话题。一般而言，法律激励或者说法律赋权在实践之中是通过正面向的法律奖励制度和作为反面向激励制度的法律惩处来进行的。《极地规则》之中，由于过多的技术性考量占据了很多篇幅。《极地规则》将于2017年1月1日生效，适用于按《国际海上人命安全公约》（SOLAS）发证的新建极地航行客船和500GT及以上的货船。届时，船舶在满足相关要求后才能在极地水域航行。《极地规则》对2017年1月1日之前建造的极地航行船舶具有追溯性，这些船舶要在2018年1月1日之后第一次中间期检验或换证检验时满足极地规则有关要求。其中对于船舶建造者的技术要求将由极地沿岸各国国内法来承担其监督工作，这就在相当程度上弱化了惩罚面向的激励的统一尺度。在此意义上讲，《极地规则》的“技术赋权”有余而“法律赋能”不足是显而易见的。而这也是传统的海事海尚领域的环保法规整体性的缺陷。如何在国际海事立法之中有效引入激励机制以催生履约动力，将会是极地海事环保法规未来发展的重要方向。

—吴凯

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学博士

极地航道气候变化与法律治理

极地航道气候变化：威胁也是现实新世纪以来，气候变化不仅仅在自然科学界被广泛讨论，在社会科学领域，也成为了炙手可热的议题。尽管全球变暖的原因与人类对于气候变化的影响程度依然存在争议，但频发的极端性天气、洪涝灾害、严重的干旱和冰川的融化等诸多现象表明，全球性的气候变化已经是一个无法回避的事实。作为这一客观现实的明证的是：北极冰融速度加快，使得影响北极航道通行的冰阻障碍正在逐渐消失。受到全球变暖的影响，每十年极地的冰层就会减少百分之三，按照这样的速度，未来不久，这些冰层就将完全消失，通往极地的航路也将自然打通。原本为寒冰所封冻的北极逐渐出现了一条可供船只航行的通道，研究者一般将其称为北极航道。

严格意义上讲，北极航道是指穿过北冰洋，连接大西洋和太平洋的航道。

包括穿过加拿大北极群岛的西北航道和穿过欧亚大陆北冰洋近海的东北航道。另有学者指出，随着北极冰块的消融，预计在2050年左右，北极的第三个航道将可以航行，也即直接穿过北极点的航道，可以将其称为“中央航道”或者“穿极航道”。

极地航道法律治理：气候变化法律应对的现实演练

北极地区是全球环境变化，尤其是气候变化的“指示器”，在影响全球环境的整体动力学方面起着极为重要的作用。由于该地区常年积雪覆盖和缺少光照，北极海域的生态承受能力整体来说很低，同样的污染对于北极海域的影响相较于其他领域更为严重。联合国环境规划署的一份报告指出：北极地区的人口以及文化完全依赖于该地区的生态环境状况。作为全球气候变化的一个缩影，急剧变化的北极环境迫切需求人类社会及时、高效的应对。

一般而言，应对气候变化的措施有减缓性措施与适应性措施两种。减缓性措施主要指人类采取行动减少温室气体排放。适应性措施则是指人类通过调节自身的行为模式，以更适合气候变化发生后的客观环境。

保护北极航道的海洋环境，维护人类最大的共同利益——生态利益不受侵犯，防范生态风险，预防和控制生态损害发生，是北极航道开发与管理中不容忽视的问题。不仅仅是北极周边国家需要积极投身于北极的生态保护，国际社会更需要通过完善现有机制与创设新的、可操作性的和具有约束性的国际法律规则来维护全人类在北极所共享的生态利益。

—奚望

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学硕士

北极航道环境治理的基本模式：

“自行绿化”与“主权治理”之争

近年来，随着极地水域冰层融化，极地航道特别是北极航道的通航条件日趋改善，越来越多的船舶开始在极地水域航行。为保证极地水域航行船舶和人员的安全，同时防止极地环境受到污染，国际海事组织近年来做了大量的工作，制定了一些相关标准。但与《极地准则》相比，这些标准都具有强制性。

有研究者表示，《极地准则》的出台，标志着国际社会在保护船舶以及人员在极地水域航行安全方面进入了一个历史性新阶段。实质上，《极地规则》的出台昭示着极地区域环境保护规则性质中“主权治理”与“自行绿化”两种逻辑的此消彼长。

“主权治理”北极航道环境治理的现实关照

在北极地区，有关国家对于此领域的领土主权的取得主要是通过发现、先占、购买以及司法判决等方式进行的。在1553年到1848年之间，英国取得了从埃尔斯米尔岛到麦克尔森山脉之间的广泛区域，构成了加拿大领土面积的主体。在1648年到1743年之间，俄国占领了西伯利亚和阿拉斯加。1867年，美国从俄罗斯手里买下了阿拉斯加。

1930年，海牙国际法院将格陵兰岛的所有权判给丹麦。由此我们不难发现，传统的国际法上的主权治理模式在北极地区占据了主导地位。

基于主权治理在环境领域的当然延伸，北极航道地区的环境治理与资源开发也遵循了依据各国主权范围、由各国主权机关主导进行的模式。但是随着人类对于北极地区开发的不断深入，加之北极地区本身环境脆弱，使得北极环境在各国经济争夺之战中成为了前线。在这一背景下，北极地区面临的污染类型突然增多，已经由传统的海洋污染、近海陆源污染物污染扩展到了大气沉降、核污染与日益增多的船舶污染。各国基于自己利益的考量，在共同合作应对环境问题时是有所保留的，这在很大程度上降低了环境治理的效果。因此，北极地区环境治理呼唤新的模式与逻辑。

“自行绿化”：《极地规则》背后的制度伦理

“自行绿化”理论最初由哈佛大学法学院教授凯斯·桑斯坦提出，其含义是对于部分处于人类认知能力范围边缘的环境要素，其常常处于“可得性忽略”的状态。在意识到需要对其加以保护的时刻，良好的环境治理可能实现，但是一旦其被忽视，其环境治理的效果也就无从谈起。鉴于这种无法归责于人的主观意识的疏忽，借助持续不断的、脱离人的认知掌控的治理方式可以在这些领域之中扮演起主要作用。例如，一栋大楼内不论如何强调对于电能的节约，可能最终会有一定概率的忘记关灯的情况，如果此时选择全楼之中安装声控或者影控的装置来控制灯管的明暗，则可能实现更好的电能节约。

“自行绿化”理论自从提出以来，引起了环境治理研究者的广泛关注，而在国际海事组织指引下制定的《极地规则》彰显了国际环境治理事务中“自行绿化”模式使用的可能。《极地规则》主要包括船舶安全和环保两部分内容，涉及船舶设计、建造、设备、操作、培训、搜救等多方面。此次会议通过的是船舶安全方面的内容。关于船舶环保方面的内容将在2015年5月举办的 IMO海上环境保护委员会（MEPC）第 68次会议上审议通过，提出极地航行船舶油污水和有毒液体物质零排放操作要求，以及新建极地航行A类和B类船舶载运污染物质的液舱要求双壳建造。

《极地规则》区分了人的行为准则与船舶装备的配备规则，并且对后者加以强化，最终实现的是各国装备统一基础之上的“自行绿化”，只要使用了符合《极地规则》要求的船舶，不论其操纵者在极地航行之中出现怎样的失误或者疏忽，其对于环境的影响都能够在《极地规则》的构架下得到最大的控制。

尽管“自行绿化”理论承载了学者与立法者的美好设想以及北极区域治理模式的嬗变，但是需要注意的是，环境治理的主体最终是人本身，在敏感脆弱的极地领域，完全放弃人的环境利用行为的治理模式一方面是不可能的，另一方面也是必然低效的。对于《极地规则》在北极地区环境治理之中的作用，我们抱持谨慎的态度拭目以待。

—张钰羚

北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学博士

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