新法威慑力初现 环境执法面临新挑战

文/李鹏辉 图/邓佳 戚悦 丁帮学

新环境保护法实施以来，处罚案件大幅提升，既有中央部门的督查约谈，也有地方部门的暗访查封，环保整治领域实现了无禁区、全覆盖、零容忍，环境保护开始从“督企”向“督政”转变。那么，“史上最严厉”的环保法是否实至名归？在执行过程中又暴露出哪些缺陷？新环保法落地，环境监察部门工作又有哪些新挑战？近日，记者专访了环保部环境监察局处罚处处长姬钢。

记者：新《环境保护法》实施以后，企业的环境违法行为主要集中在哪些方面，呈现哪些新的特点呢？

姬钢：新《环境保护法》中最强有力的执法手段和措施，如“按日计罚、查封扣押和限产停产”广为人知。我们对新《环境保护法》实施的情况进行了汇总和分析，增长快的案件主要集中在超标准排放污染物，以及故意、恶意篡改伪造在线监测的数据以规避监管等方面。移送公安机关实施行政拘留案件数量的，上升幅度也比较大。

如果说新特点，从执法者角度来讲，环境执法人员和环境执法监察人员的责任感加大了。有权必有责，权利加大了，责任也是增加了。加上我们最近对环境执法人员的稽查和监察的力度加大，环境执法队伍的责任感、责任意识和压力感也是上升得比较大。对企业来讲，在新《环境保护法》实施以后，企业的违法成本增加了很大，真正起到了震慑作用，所以企业的守法意识也有大幅的上升。

记者：很多人认为，在新《环境保护法》实施以后，环保诉讼案件会大幅增长，现实情况如何？

姬钢：根据我们统计结果显示，行政诉讼案件数量增长得变化不大，但是随着新《行政诉讼法》5月1日的实施，我们会给予密切地关注，同时也欢迎社会和公众对我们的执法进行监督。加大执法力度的前提首先是规范地执法，这样在打击环境违法犯罪的同时，也能够保证我们执法人员的合法权益。

记者：在新《环境保护法》实施以后，环境违法案件取证难的情况，有没有得到缓解？

姬钢：没有得到缓解，甚至取证难的压力更加大了。新《环境保护法》实施以后，对违法行为的处理、处罚力度加大的同时，对我们执法的规范性和证据的要求更加严格。而环境执法能力、执法手段在近期还没有得到较大的改善，执法环境也没有得到改善，整体上我们的压力比以往更大。

记者：环监局在执行环保法的过程当中，都面临哪些挑战？

姬钢：首先是执法能力的挑战，目前全国仅有6万多名环境执法人员，基层的环境执法人员数量比较少，一些县级环境执法人员可能不超过十个人。

面对大量的污染源，如工业污染源、农业污染源，以及城市的噪声、扬尘等问题，量大面广，执法人员数量不足。还有执法手段取证能力也不够，在对企业实施行政处罚时，以前执法人员的证据意识不强，处罚力度轻的时候，问题不是很明显。随着处罚力度加大，企业的法律意识增强，企业对环保部门提起行政诉讼的概率也在增加。环境执法手段的科学性面临着很大挑战。

记者：新《环境保护法》实施后，对环保部环监局提出哪些新的工作要求？

姬钢：首先是要加大对地方的指导和监督，这是作为国家部委这一级主要的职责。另外还要加强地方环境执法能力建设，环监局在努力地争取政策。

新《环境保护法》实施后，以前不被关注的第三方在环境违法行为中的法律责任问题，越来越突出，现在成为一个很重要的课题。比如在转移固体废物、危险废物过程中，被第三方故意排放；再比如污水处理厂委托第三方运营，运营方超标准排放；还有企业的在线监测委托第三方运行，运营方或者设备提供方帮助业主获取虚假监测数据。

这类行为的法律责任具体应该谁来承担？承担的比例怎样分配？如何来发现这类违法案件并获取违法证据？如何处理此类案件？这是我们面临的新课题。

记者：新《环境保护法》是多部门、多部委联合共同参与制定的，那么在实际行动当中，多部门的协同跟进情况如何？

姬钢：我国很早就确定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理，各个有关部门分工负责”的原则。新《环境保护法》中相应的规定更加明确。但在实际运行过程中，对地方各级政府如何进行考核？环保部门如何对同级相关部门进行监督？各个部门如何切实承担起应承担的环境保护责任，并分解、落实下去。我们目前在做相应的研究，争取近期有大的突破和进展。

记者：环保部就和公安部门进行联合执法衔接配合工作，这项工作目前进展如何？

姬钢：2013年“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台以后，环保部就和公安部密切衔接，在2013年年底两部委就下达了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》的文件，确立了环保部门和公安部门建立联席会议制度、联络员制度、重大案件的会商制度，以及联合督办等七项制度和机制。

各省也积极响应，初步统计有19个省市环保部门和公安部门，或者和检察机关、法院联合下达文件，并且出台了更具体的实施细则。

2014年，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计2180件，超过2013年的3倍，公安机关受理2080件，比2013年多受理1443件，受理率达95.4%。2013年环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件数量超过前十年的总和。

2014年底，环保部还联合公安部、工信部、农业部、国家质检总局联合出台了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，是新《环境保护法》关于“严重环境违法行为适用行政拘留”的配套措施，就是让环境违法行为，除了要付出经济代价外，也要付出人身自由的代价。

记者：您认为在新《环境保护法》实施过程中，暴露出哪些不足？

姬钢：目前来看，执法的规范性还有很大的不足，尤其是环境执法调查取证的能力不足，环境执法与公安机关等司法机关的要求还有较大的差距。当然也是行政执法和刑事司法的要求不一样，需要一个逐渐磨合的过程。环保部环境监察局近期正在做相关研究，探讨在行政执法中，移送公安机关问题线索以后，提升执法取证能力和水平。公安机关在受理案件时，包括监察机关和审判机关能有效地采用环境执法所获取的证据。环保部环境监察局准备出一个证据指南，指导全国环境执法，加强执法的规范性和科学性。

记者：您认为新《环境保护法》要真正落地发挥作用，环境监察部门应该还要做哪些努力？

姬钢：首先要严格执法，对环境违法的行为要做到全覆盖、零容忍，发现一起要查处一起，该移交的案件坚决移交，绝不能以罚代刑，这是执法的规范性。还有就是普法宣传，很多人有一个误区，认为严格执法就能解决问题，但恰恰相反，解决问题的前提是守法，在执法的过程中进行普法宣传，从源头上降低环境违法犯罪的行为。只有大家都真正爱护环境，发自内心去守法，环境质量改善的进程才会快速实现。

记者：最近在河北开展了环保警察试点，您怎么看这个试点工作的效果呢？

姬钢：目前不只河北成立了环保警察队伍，全国省级还有辽宁、山东、贵州以及重庆等共五个省市试水环保警察。另外，浙江省虽然省级没有成立环境警察队伍，但在市县级环保部门和公安部门的配合非常密切，效果不错。

在打击环境违法犯罪，有专门环保警察的地方，环境执法力度就能大幅加强。如在环境违法案件的执法中，有环保警察的地方，就能做到联合出动、联动执法。对于违法企业的震慑力比较强，而且快速制止环境违法的行为，拒绝执法、阻挠执法和暴力抗法的行为很少出现。我们欢迎各地公安部门即使成立不了专门机构，也应该组织专门人员，紧密配合环保部门的环境执法。

记者：一些地方反映关于环保执法权存在困惑，请问今后是否会列入正式的执法序列？

姬钢：全国近7万人的环境监察执法人员大部分都是事业编制，在行政执法中，还存在一定的问题。新《环境保护法》首次在法律上明确了环境执法人员的法律地位，解决了长期困扰环境监察部门的“身份问题”，为独立执法提供了保障，有利于树立环境执法的权威性，是一个历史性的重要突破。从根本上要解决这个问题，还是要把环境监察执法人员的身份从事业编制转变为行政编制。另外，环境执法制服也是长期悬而未决的问题，执法人员去现场执法时，执法的权威难以得到体现。这需要我们在下一步深化改革的过程中，逐步解决这些问题，以增强环境执法的权威性。

（本文根据新华社CNC环境栏目内容改写）