新环保法下的政府新作为

文/ 李欢欢

历经4次审议，新修订的《中华人民共和国环境保护法》于今年1月1日正式实施，距离上次环保法的修订时间已时隔25年。修改后的法律共七章七十条，较之前的六章四十七条相比，新增了很多亮点，加强政府监管职责是其中亮点之一，面对环境污染，政府怎么做，新法下的政府新作为如何凸显？

“红线”划定 法律层面严守界限所谓红线，是改革发展过程中设定的“不可逾越的界限”，总书记在中央政治局就大力推进生态文明建设集体学习时专门强调：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”

：新环保法中，首次将“生态保护红线”写入法律，环保部要求在2014年底前完成全国生态红线的划定，但是现在仍有部分地区没有完成任务，在新的环保法中，这种情况是否有章可循呢？

这个回答应该是肯定的。新环保法里明确提出了“生态保护红线”，规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。这是法律层面首次提出的，是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”，国家关于主体功能区域化建设，以及国务院关于加强环保重点工作等都有类似的要求。

但是，生态保护红线的划定在实际执行过程中，仍缺少很多技术性工作。

首先，在生态保护红线的划定中，要对当地的现状有一个比较详细的了解，还要结合国家的城市规划、土地规划做功能区域化设计。另外还要跟多个部门有大量协调的工作，往往需要较长的时间周期，划定生态红线工作的进展很大程度上取决于不同部门之间的协调。环保部在全国发布了生态红线划定的技术指南，优化发展区域、限制发展区域、净化发展区域，实行分类的推动试点，一直在推动相关工作的进展。

约谈地方政府 推动污染问责：法律的出台只是迈出了第一步，严格执法才是关键，您对环保部门约谈地方政府有什么看法？

我认为这是一种积极的探索方式。约谈本身在法律中明确出现，来自于国务院有关文件，如2013年发布的《大气污染防治行动计划》，规定授权国家确定地方环境改善的目标，如果地方经过考核检测不能完成的，国务院授权环保部门约谈地方政府的主要负责人。自去年到现在，全国约有十几个城市被环保部约谈。尽管约谈本身并没有特殊的功效，但我认为包含点名批评、公开警告的意思，甚至有点公开羞辱的意思，约谈本身会给地方产生特殊的威慑力和推动力。据我所知环保部对保定、安阳等城市约谈之后都产生了很好的推动力，地方政府提出了积极整改的行动方案，甚至包括对干部人员的调整，对企业的环保整改方案的实施，都是起到了积极的推动作用，我认为这是中国特色的一种行政监管措施。

前不久中共中央政治局审议通过了《加快推进生态文明指导意见》，进一步明确环保质量的责任在地方政府，地方政府一定要尽到这个责任，如果不能完成的话，上级政府和主管部门会加强监督，包括挂牌督办、约谈、警示、取消有关荣誉称号等监督方式，我认为这些还是有积极作用的。

：假如地方政府不怕环保部门的约谈，新环保法中有没有相关的措施呢？

有。新环保法专门有一个条款，提出了对地方政府、部门不履行职责的问责条款，明确列举了八种行为的问责，问责对象包括政府的负责人、部门负责人，一般情况下就是警告，情节特别严重的可能要降级、撤职、开除，还可能要求主要负责人引咎辞职，使用的条件情形很明确，处罚的形式也是具体的，所以行政问责的可执行性还是比较强的。

新环保法能否带来公益诉讼的“春天”？

：很多人认为新环保法实施以后，环保的诉讼案件会有所增长，实际情况是怎样的？

应该还是比较明显在增加，或者更倾向另外一个数据，就是司法机关对环保的支持和介入，这个力度在明显加大。我们党提出了全面推进依法治国，全面推进生态文明建设，各地司法机关也在更多地关注生态文明建设和环境保护，环境行政执法和司法机关的衔接配合更加紧密了。

新环保法的亮点之一，就是明确了公益组织、社会团体等合法社会组织都可以依法提出诉讼。目前国内已有不少的环境公益诉讼案例，如3月份北京的一家环保组织就对山东德州的某企业提起了公益诉讼，法院的介入让企业感觉到了压力，过去该企业的违法排放超标很厉害，现在自动停止了生产。我认为这是公益诉讼机制的一种特殊威慑力，通过公众的参与、司法机关的介入，大家携手形成一种合理、共同打击威慑环境违法的行为。

提到环境公益诉讼，就不得不说环境违法案件取证难的问题，那么在新环保法实施后，取证难的问题是否得到了缓解？

现在还很难说很明显，应该说刚刚才出现积极的转变。企业和环保部门的信息公开，毫无疑问都是诉讼过程中基本的证据，对于诉讼提供证据的支持是非常有帮助的。目前环保部的要求是大力推动信息公开与公众参与，使NGO、公众能够获取更多真实的资料和信息。

督察不作为 加强重点行业污染治理：目前环保系统中，环境监察队伍是一个什么形态呢？

环境监察应该是环保部门现场执法的主要力量，环保部门一般的构成是这样：有个行政身份的机关，有一个行政或者是公务员或者是参照公务员管理的环境监察机构，其他的还有一些技术机构如监测站、科研机构等，监察机构就是环保部门现场执法部门。新环保法专门写了一条授权，环保部门可以委托所属的环境监察机构，对各自辖区内企事业单位实施现场检查，发现违法违规的依法进行查处。现在全国环境监察队伍，人数有七八万人左右，这是我们环境执法的主要依托力量，这个队伍不算很大，经常跑在第一线，他们很辛苦，所以我们要向我们一线执法人员表示敬意。

：我们如何来确保这个环境执法的有效性呢？

这个问题比较难，也比较大。

确实我们现在有相对完善的立法，已经初步形成的执法体系，有了良好的社会环境氛围，各级党委、政府对环保部也给予了高度关注，如何提高环保监管执法的有效性呢？最近环保部正在进行环保管理战略转型的讨论，我们对环境形势、监管形势的判断，确实很不乐观。

中央巡视组前不久对环保部的巡视，也指出了环保监管存在的薄弱环节，环保监管执法偏软、偏弱，环境的大量法规标准也没有得到有效的执行，所以这个问题对环保部门来说压力很大。我觉得需要更加务实的作风，推动这方面工作进展，包括政治思想方面，我们要努力落实中央国务院的要求，主管部门要尽到自己的职责。从我们环保的执法人员来说，我们要明确职责，完善程序，借助公众的力量，包括信息公开、媒体的参与，还有一个环节就是要关注司法机关的介入。所以我觉得行政机关尽到自己的职责，借助一些公众媒体，外围的司法力量，大家共同参与，环境执法会逐步得到改善的。

如何加强新环保法的威慑力：新环保法里有一些规定，比如按日计罚上不封顶，可拘留违法企业责任人，这些规定都受到了公众的积极响应，公众给予了厚望。但是实施五个月来受到罚款的企业和罚款的数额却不断升高，这显示了新环保法的威慑力，还是这些企业根本就不在乎按日计罚上不封顶呢？

这个问题我想可以这么看，一方面说明我们的工业化进程很快，企业的生产经营行为对环境影响较大，现在环境执法偏软偏松；从另一个角度看说明企业现在对环保法不重视，违法太多，所以在新法生效之后我们要用大量高额的处罚，大量移送拘留查封的形式来整治。现在环境监管执法人员的执法力度在加大，违法行为惩处力度加严，逐步遏制环境违法现象。

新法落地 孤军奋战会胜利吗？

：我们知道新环保法是多部委、多部门共同参与制订的，那么在实际运用当中，多部门协同跟进的执行情况如何呢？

我个人还是持乐观态度的。环境保护是政府的责任，企业是尽主体的业务，环保部门是主管的部门，这是天然的职责，这是不能推卸的。但是环保，确确实实需要各部门共同来参与。比如城市污水建设、工业行业的问题，除了环保部门监管，工业行业主管部门当然有职责；农业种植养殖的问题，除了环保部门监管，农业的主管部门当然也有职责，所以这些相关部门有这种责任，一岗双责。最近国务院有关文件也提到这些问题，当我们在履行主要职责的同时，你也有环境保护的职责，即一岗双责的基本含义。还有一个就是党政同责，现在也在形成观念，中央关于加快推进生态文明建设的意见中，明确提到各级党委对环保生态文明的领导责任，党政领导要尽到责任，如果没尽到责任，盲目决策，干预执法的，都是要实行严格责任追究的。

内蒙古腾格里沙漠事件的处理，对于企业的处罚，相关部门行政问责，处罚力度都是比较大的，各级党委政府也在关注。真正党委重视，会带动政府，会带动环保部门和有关部门，履行职责到位，会毫无疑问推动企业履行环境责任，再加上外围的公众参与，司法保障，我相信环境执法应该会有一个比较好的未来。

：您认为新环保法要真正落地，环保部门需要做哪些努力？

首先环保部门要尽到自身的职责，做好监督管理，严格执法，让新环保法真正落地。其次，环保部门要做好和其他部门的协调工作，如果没有其他部门的共同参与，仅靠一个部门孤军奋战是很困难的，比如，像城市污水整治、秸秆禁烧、机动车排放等问题，是需要有关部门一起配合工作的。另外，发动公众力量，建立更多如实施监督、举报投诉类似的公众参与机制。同时，发挥好媒体的作用，在现代社会中，媒体已成为一支特殊的不可忽视的力量。新环保法中不完善之处，监督落地情况，媒体监督作用至关重要。最后要提的是，司法机关的作用。司法机关拥有强制的手段，不仅是经济的制裁，还包括人身的制裁，严重违法的，根据最高法院、最高监察院的解释，你排放危险物影响公共安全了，可以作为危害公共安全定罪。司法机关的介入，对于新环保法的落实也是一个保障机制。总之，我国环境问题很复杂，复杂的问题需要综合的手段来共同应对。

：新环保法实施以来，暴露出哪些缺陷？

在我们环境法律框架体系之内，新环保法是一部基础性、综合性的法律。很多具体的问题，在里面并没有足够的篇章专门规定，所以新环保法的有效实施，还取决于相关专项法律法规的配套到位。比如排污要实行排污许可证制度，但是新环保法中不可能写得太细，所以就迫切希望有一个具体的、专门的法规规定排污许可条例，对于排污许可制度的实施，就会具有的保障作用。所以新环保法的有效实施，就是应尽快制订修订配套法规的出台。

（本文根据新华社CNC环境栏目内容改写）