依法强制实施垃圾源头分类管理探讨

摘要 文章分析了垃圾源头分类的障碍，并建议政府贯彻党的十八届四中全会依法治国理念，下决心通过立法和实施一系列组合政策，彻底改革垃圾处理处置“源头混合投放、中间混合收运、末端集中处置”的产业链运行模式，打破现行利益格局，将资源配置从未端向源头倾斜，依法强制实施城市垃圾源头清洁分类管理，以减轻垃圾对生态环境带来的压力。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 垃圾处理；源头分类；资源配置；垃圾围城

文/高青松 胡佳慧 彭丹 唐飞

随着我国经济的发展和现代消费方式的变化，产生的垃圾越来越多。目前全国约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4的城市出现场地选址困难，由垃圾而引起的“垃圾围城”、“垃圾转移污染”和“垃圾扩散污染”、“垃圾焚烧项目邻避运动”等问题不断凸现。

垃圾源头分类非常重要且迫在眉睫

“源头混合收集、中间混合收运、末端集中处理处置”（图1）的运行模式是目前我国城市垃圾处理处置的主流模式。其主要弊端是，混合投放导致交叉污染，给后续的资源化利用和无害化处置带来诸多困难，同时交叉污染的垃圾控制不好，还会引发转移污染和扩散污染的环境污染事件。交叉污染后的垃圾不仅会显著增加资源化利用和无害化处理技术难度及处理成本，而且在处理处置过程中产生大量的衍生污染物，如果控制不好就变成地理空间转移污染，给生态环境带来严峻的挑战。

混合收集的生活垃圾干湿不分，相互交叉污染，不仅会显著增加处理成本和技术难度，而且在处理过程中会显著增加对环境的二次污染风险。建筑垃圾，如果其中混有生活垃圾和有害垃圾；餐厨垃圾，如果其中混有锅碗瓢盆等金属、陶瓷、玻璃物质；生活垃圾，如果其中混入重金属等危险废物，则不仅会显著增加资源化成本，而且会降低再生产品的品质，影响再生产品的销售。

过往这些年，各级政府非常重视城市垃圾的处理处置工作，持续加大财政对垃圾处理处置的直接投入，同时采取BOT/TOT/PPP等方式引入大量的民间资本，县及县以上的城市基本上完成了垃圾末端处置无害化设施的建设并先后投入运行，对缓解垃圾围城、改善生态环境起到了非常重要的作用。但是，我们延续多年的城市垃圾收运机制、资源配置结构并未有实际性的改善，垃圾源头分类工作未见明显实效。北京、上海、南京等8个城市实施垃圾源头分类试点14年，至今未实现模块化可复制和可以大规模推广的预期目的。

垃圾源头分类难以实施的“障碍”

障碍之一：制度安排不合理

我国现行的垃圾投放、收运、处理处置方式存在明显的制度安排缺陷，没有与垃圾源头分类配套的法律法规，垃圾生产者的应尽责任与义务、混合投放应该付出的代价、垃圾计量收费标准、垃圾源头分类配套物流设施建设规划等均缺乏法律依据；即使部分居民进行源头分类，但垃圾收运环节缺乏同步配套的物流系统，分类后的垃圾在收运环节又混合到一起。德国、日本等发达国家和我国台湾地区的垃圾分类历程实践证明，垃圾源头分类的成功，是靠制度和严格的执法管出来的，世界上还没有哪个国家或者地区在没有制度安排的前提下，光靠民众的自觉就实现了垃圾源头分类。科学合理的制度安排，包括法律规制、城市规划等，是垃圾源头分类管理得以实施的基础条件。

障碍之二：资源配置结构不妥当

各级政府对垃圾处理的资源配置结构存在严重问题，“轻源头分类、重末端处置”，资源配置主要集中在收运和末端处置环节，源头分类的投入几乎为零。在源头分类投放、中间收运、末端处置整个产业链条上，政府投资主要集中在末端处置环节；在源头分类环节，除了在一些社区街道摆放一些不同颜色的垃圾桶外，几乎没有投瓜。目前，末端处理一吨生活垃圾，焚烧的直接运行成本在150～300元／吨，卫生填埋的直接运行成本在50～100元／吨。这还不包括项目的征地拆迁、项目设施建设、设备的采购费用及污染转移扩散带来的环境治理费用；不计算对局部环境的破坏和因为转移污染及扩散污染带来的环境污染隐性成本、环境治理和生态修复成本。这种资源配置的方式，直接导致的后果就是垃圾产量越来越多，“减量化”没有效果，相反，为了“无害化”，对末端的处置投入越来越大，但矛盾却越来越多。

障碍之三：利益主体驱动力错位

在垃圾处理利益链条当中，有众多的利益相关者，其中有两个关键的利益主体，一是垃圾生产者，一是垃圾收运及垃圾处置者。现有垃圾收运处置运行模式，垃圾生产者产生的垃圾由政府使用纳税人的钱来进行收运和处置。垃圾生产者不付费，而垃圾收运和处置者却可以从政府那里得到收益，并且是垃圾越多收入越高。这就产生了一系列怪像：垃圾生产者没有源头分类减量的外在约束力与内在动力；垃圾收运和处置者则希望垃圾越多越好，越多就可以从政府那里申请更多的收运和处置服务费；纳税人为垃圾支付的费用越来越多，资源浪费和环境污染不断加重。

强制实施垃圾源头分类的社会基础与政治基础

邻避运动方兴未艾，民众环境保护意识日渐提升

随着移动互联网的普及应用，公众舆论影响瞬间扩散，社会公众在排斥垃圾处理处置相关设施“建在我家后院”的同时，对垃圾源头分类的重要性已有充分的理解。越来越突出的垃圾围城问题和环境污染问题，促使社会公众对解决垃圾问题进行换位思考，目前垃圾源头分类已经获得社会舆论的高度认同，要求政府立法强制执行垃圾源头分类的呼声已日渐高涨。这种日渐高涨的呼声代表了民众的觉醒，是强制实施垃圾源头分类的社会基础。

治理理念创新是推进垃圾源头分类工作的催化剂

党的十八届四中全会对社会治理的法治保障作出了新的部署，要求各级立法机关不断完善法制法规体系，要求司法机关严格公正执法，要求各级执法机关依法行政，要求全体公民遵法守法，这种法治理念为解决垃圾问题指明了创新方向。依法治理垃圾是“法治中国”、“美丽中国”的一个重要的组成部分，是关乎百姓福祉和环境保护的重大问题。因此，高度重视运用法治思维和法治方式来指导推进垃圾源头分类工作，是一种治理理念的创新，这种创新必将成为推进垃圾源头分类工作的催化剂。

强制推进垃圾源头分类的思路

目前来看，强制实施城市垃圾源头分类管理的时机已经成熟，其中，民众对源头分类意识的觉醒和依法治理垃圾的治理理念起到了至关重要的作用。垃圾源头分类是一个系统工程，毕其功于一役显然是不现实的，但可以通过顶层设计、制定线路图、完善法律法规、制定分步实施战略等方式渐进式推进。

增加法律规制供给

建议国家制定垃圾源头分类法律法规，将垃圾源头分类界定为公民的法定责任，同时按照“谁生产垃圾谁负责付费”的原则进行计量收费，谁生产多就付费多，必要时还可以采取阶梯计费方式，鼓励源头减量。对在一定的过渡时限内严格按照标准进行源头分类的垃圾生产者进行奖励，对超过规定的过渡时限仍不按照要求分类的混合投放垃圾行为实行倍量计费。对现行的城市规划要求进行优化调整，对现行的混合投放、混合收运、混合处置的基础设施进行规范化改造；对扩建的城市新区，要求按照新的规划增加垃圾源头分类投放、分类收运及分类处置的基础设施。

在产业政策方面，对资源再生利用企业在城市用地规划方面优先安排；政府采购时在同等条件下优先采购再生资源产品；根据再生资源企业对资源再生利用的数量以及对环境保护和环境治理节约的隐性成本给予财政补贴及税收优惠；对采用先进技术及先进工艺的再生资源利用企业给予设备购置补贴；对提高资源再生利用率和减少环境转移污染的研发企业在纵向科研立项时实行倾斜政策。

市场化运作并按照服务效果付费

建议改革现行的垃圾收运、垃圾处置运行模式，破解既得利益集团的阻力。各级政府可按照环保部出台的《关于做好政府购买环保服务工作的指导意见》，有计划、分步骤面向社会公开采购“垃圾源头分类指导、中间分类收运、末端分类处置”服务，政府按照减量化、资源化和无害化的效果付费。为避免一哄而上造成混乱，先期应分片区、社区或者居民小区进行环境服务采购试点，为企业与居民配合创造条件，理顺垃圾源头分类指导、分类投放、垃圾计量、资源回收与垃圾分类清运等工作环节的关系，待总结经验后再逐步扩大。

构建我国城市生活垃圾“源头分类指导、中间分类收运、末端分类处置”管理模式及其运行机制理论模型（图2）。为解决已经与政府签订BOT/TOT/PPP合同的企业因减量化而带来的处理量及收入相应减少的问题，政府可以在源头分类特许经营项目招标时，在同等条件下给予合同企业优先权；为解决该模式运行后现有大量的拾荒人员的就业问题，建议获得该区域特许经营权的企业收编这些人员，对其进行业务培训后成为企业聘任的工作人员，统一安排在垃圾源头分类指导和中间分类收运环节就业。垃圾计量收费或者奖惩资金，经过统计审核后可以捆绑水费或者电费进行收取，以降低收费成本。

现有城管、环卫等职能部门逐渐由城市保洁、清运的实操者过渡转型为城市环境的服务监督、服务效果审计和评价者，富余人员可以分流至获得特许经营权的专业企业继续从事环卫保洁工作。环卫部门现有的相关清运设备可以向获得特许经营权的企业公开租赁或者拍卖，相关设施则转交特许经营企业使用。

资源配置向源头倾斜

建议政府调整城市垃圾处理处置资源配置结构，资源配置向源头倾斜。通过增加“减量化和资源化”环节的投入来增加减量化和资源化的资源配置比重，相应减少“无害化”处置的资源配置比重。根据台湾的实践经验，城市生活垃圾前端源头分类工作做好后，末端无害化处置的量可以减少近2/3，换句话说，末端处置的量减少，可以省下2/3的处理处置资金。这笔资金可以用来支付购买前端“源头分类指导、中间分类收运”的服务费用。

资源配置结构调整，意味着政府在垃圾处理处置总成本支出不增加的情况下，最大限度地实现城市垃圾的“减量化”和“资源化”，降低“无害化”处理环节的总量，从而拉动整个产业链的活力，减少资源的消耗，降低对生态环境的压力。

实施源头分类“十年教育工程”

从三个方面着手实施：一是将垃圾源头分类的相关宣传内容纳入义务教育阶段的学生课程教育当中；二是由城市社区居委会组织环保志愿者对社区保洁员、社区居民、单位员工等人员进行垃圾分类知识培训；三是通过电视、互联网、广播等媒体及发放分类指导手册等方式进行垃圾分类普及公益教育。通过持续不断的培训和宣传教育，提高居民的源头分类责任意识，养成源头分类的习惯。

主要教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

[1]王靖楠．北京市生活垃圾分类与回收的现状及对策研究[D].北京：北京林业大学，2012．

[2]张发训．垃圾分类现状分析[J]．科技传播，2013，（O1）：77, 74．

（高青松系湘潭大学商学院教授、湖南省环境保护城镇生活垃圾处理处置工程技术中心副主任；胡佳慧、彭丹、唐飞，湘潭大学商学院）