环境行政公益诉讼的逻辑和归位

摘要 环境行政公益诉讼存在理论上被误读及实践中被误用的现实，集中表现为其混乱的概念及过分夸大的制度功能。通过梳理环境行政公益诉讼的发展脉络，可发现环境行政公益诉讼和普通环境行政诉讼属并列关系，实践中司法机关在环境行政公益诉讼—开始从宽制走向能动，但对该制度的功能依然应作理性认识。从监督行政的视角，环境行政公益诉讼应定位于对环境行政作有限监督，其对环境行政行为的审查标准在合法性、合理性及目的性上则有所不同。而且，从成本收益上考量，环境行政公益诉讼制度也并非绝对最佳。故在未来的制度构建中，应充分关注其核心可诉范围，同时从整体主义视角就环境行政公益维护体系作出统一规划。

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关键词 环境行政公益诉讼；理论逻辑；有限监督；环境公益诉讼

文／颜运秋 张金波 李明耀

基金项目：教育部2012年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”(12JZD037)；2014年度国家社会科学基金重点项目“中匡】特色生态环境公益诉讼理论和制度研究”(14AFX023)；中国法学会2011年度部级法学理论研究重点课题“宏观调控程序法律问题研究”【(CLS (2011) B07)】；2011年度最高入民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”( GJ2011809)；教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0556）；湖南省软科学项目“环境诉讼创新机制研究”(2013ZK3001)

在当今诸多“中国式”问题中，毋庸置疑，生态破坏与环境污染已构成一个常项。面对老大难的生态环境问题，环境公益诉讼被寄予殷切厚望，并被纳入《民事诉讼法》和新《环境保护法》，但正名后的制度适用却远未步入平川，立法之于该制度的生发运作与其说是环境“胜利的里程碑”，毋宁说只是揭开了棘手问题的表层。虽然，2014年修订《行政诉讼法》时，没有确立包括环境行政公益诉讼在内的行政公益诉讼制度，但是我们有必要保持冷静，从理论逻辑和历史逻辑进行辩证反思，以照亮环境困境中那“隐藏的深处”并将其“连根拔起”，而其首要任务则是理解环境行政和环境司法之既有生态，仔细甄别、厘清环境行政公益诉讼之“能”与“不能”。

期待与误导：环境行政公益诉讼的内涵裂变

随着松花江污染、紫金矿业污染、渤海湾石油污染、华北地区雾霾污染等污染事件的爆发，环境安全不仅成为普罗大众的沉重记忆，也成为学术研究的持续热区，而行政公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼凭借其许诺的优越制度价值及成功域外经验，经由学界传播已然成为新的热词。在价值功能上，学者们认为环境行政公益诉讼可以预防环境损害、矫正行政“失灵”、促进环保政策、生成环境权利等，故具有极强的可欲性。

实际上，学者关于该制度的功能叙说沿着大众化路径被广为传播，构建环境公益诉讼逐渐演变为大众话语。也许是人们对现状过于不满，迫切地需要用实践来“证实”理论，公益诉讼并没有沿着理论的界定被讨论，这从近年发生的并被媒体解读为公益诉讼案件的报道可以看出（表1）。

在食品安全、尘肺病人、大气污染、过路桥费成为社会热点的社会背景下，表1中的案件无疑让公众眼球一亮，这些案件犹如一场社会代言，其影响确实超出个案本身，不仅“好事者”的原告成为斗士和英雄，这些诉讼也被误读为公益诉讼。但这些案件无论是在起诉资格抑或诉讼请求方面和其他行政诉讼案件并无任何不同，换言之，它们是社会需要的诉讼，但并非现行行政诉讼体系所需要的行政公益诉讼。这种不经意的传播裂变，事实上对于真正的制度构建产生了诸多误导：其一是模糊化的概念消解了知识交流的统一性和有效性，无论是对于“公益”还是行政公益诉讼，当前的很多讨论都是各自言说，导致制度的理论论证十分散化，人为加大了理论的复杂性；其二是将本非属于司法程序的贡献不准确地嫁接给司法，造成人们对环境行政公益诉讼的价值功能期待过高，增加了立法、司法和公众的沟通障碍。

探源与成像：环境行政公益诉讼的谱系考察

探源：环境行政公益诉讼的发展脉络和制度定位

环境行政公益诉讼的发展脉络。在理论上，公益诉讼始终和原告资格理论的发展相联系。虽该制度可追寻到西方古罗马时期，但和古罗马历史一样，历经辉煌却难逃湮灭。西方资产阶级革命后，商品经济和市民社会强势兴起，这一进程塑造了新的法治世界观，并产生了旨求纠纷化解的司法理论及制度，在起诉资格理论中，西方早期奉行“权利直接损害”、“法律上利害关系”说，这事实上是一种认为社会、经济安排皆源于自主行动的社会观在司法上的反映。该社会观随着20世纪下半叶后行政国家的兴起逐渐瓦解，此时国家对社会事务进行了几近全面的接管，环境等公共秩序的失范也因之具备了可归责于行政的条件，公法诉讼不仅在范围上得到扩大，在功能上也更多地指向促进社会进步。该时期公法诉讼在起诉范围上也由内在指定（Exogenously Given）变为当事人和法院重塑，事实探究由历史性、司法性变为预期性和立法性，救济由个案损害填补变为不特定的后果预防，诉讼客体则由当事人纠纷变为公共政策实施。该时期诉讼法理论最重要的变化就在于扩大原告的资格范围，通过鼓励公众参与社会管理以实现最佳、最均衡的社会公益，行政公益诉讼由此确立了正当性。在环境领域，环境行政公益诉讼的理论论证则更是得到了学者的热烈回应，并形成了公共利益理论、公共信托理论、利害关系理论、私人检察官理论、纳税人权利理论、基本权利理论等形色各异的理论，这些理论为该制度（作为整体公益诉讼中的一部分）在美国、德国、法国等国家的最终确立起到了开道先锋的作用。

环境行政公益诉讼的制度定位。原告资格的开放性和诉讼目的的公益性决定了环境行政公益诉讼和普通环境行政诉讼的基本区别，其起诉目的直接在于维护环境公共利益，而非间接产生公益效果。根据行政行为的不同形式，环境行政公益诉讼可以分为：不作为环境行政公益诉讼、违法作为环境行政公益诉讼。

镜像：环境行政公益诉讼的“试水”检讨

案例1：2009年，因贵州省清镇市百花湖风景区内一烂尾楼对该区域的生态环境构成威胁，中华环保联合会向清镇市国土局发送律师函，建议其收回该宗土地使用权及地块上全部建筑物和附属物，该局未作行动回应，原告遂起诉要求国土局收回土地使用权及全部建筑物和附属物。被告应诉后主动作出收回决定，开庭后原告撤诉，法院依法予以准许。

案例2：2011年6月，隶属于康菲公司的油田先后发生重大海洋溢油污染责任事故，后经国家海洋局批复，该公司逐步实施恢复生产相关作业。2013年8月，中华环保联合会向北京市第一中级人民法院起诉，要求法院判定国家海洋局批准康菲石油公司复产违法，并要求国家海洋局依法对康菲公司的复产重新作出审批。法院以原告非直接利害关系人为由裁定不予受理。

可以看出，法律文本中的缺位并未构成环境行政公益诉讼的绝对障碍，环保意识觉醒、环保团体兴起以及各地环保风暴的开展共同推动了该“法外”诉讼类型的试水实践。虽案件样本稀少且在程序上也颇多缺憾，但仍为我们提供了观察镜像。

案件结果两极游走。案例1和案例2中原告都非环保部门的具体行政相对人，两案虽在诉因上一个针对的是国土资源局的不作为，一个针对的是国家海洋局的“违法”作为，但均属直接为环境公益而起诉，因而都属于环境行政公益诉讼，但两案在法院是否受理及问题最终解决上却景象迥异。案例1凸显了当地司法及行政机关对新类型诉讼的强大包容度，故成为近乎理想的教科书式案例，案例2则是更大多数追求理念宣示的案件代表，但却未被司法所支持。

关键判断暂付阙如。虽然法院在案例1中认可了中华环保联合会的原告资格，在事实上对行政诉讼法中直接利害关系、法律上的利害关系等诉讼要件进行了极富意义的扩张，但由于诉讼中途原告撤诉，不完整的诉讼形态裁剪了司法对于原告资格、公共利益等关键判断的论证和说理，因而无论是规律探寻还是规则提炼均被横腰截断，示范意义并未彰显。

问题归因表里不一。将环境行政公益诉讼（及更广意义上的公益诉讼）的入法无门归因于法律文本的缺失，这成为绝大多数法院拒绝受理该类案件最稳妥的专业策略，但实践的两极游走和理论的针锋激辩却将问题指向了更“里面”的景象，政府主导的行政权（包括环境行政）在实践中反而得到能确保高效行动的制度支持，这是环境行政公益诉讼尽管受公众热捧却迟迟未能确立的更深原因所在。

克制与平衡：环境行政司法策略的背景演进

自1973年国务院制定旨在保护环境的“三十二字”方针伊始，新中国的环境行政便开始孕育，并形成了而今多达30余部法律、90余部行政法规、近1500项国家环境标准的制度规模。但环境行政诉讼案件却并未随行政执法的剧增而比例增长。

从表2看出，近十年我国环境执法案件整体增长，但环境行政诉讼案件却持续“逆行”。可推断该现象可能由如下内外因所致：一是该时期环境行政法规、规章大量出台，环境行政执法质量趋于改善，减少了纠纷；二是2007年我国《行政复议法实施条例》颁布施行，过去行政复议操作性不强的弊端得到改进，诉讼案件因其分流而减少；三是内嵌于整体权力生态的司法基于制度内、外因素影响，在司法策略上趋于保守，在立案、审理、裁判等关键环节未予积极司法。而就环境行政诉讼制度的构建而言，如上解读还浮在表层，还需更深刻的理解。

行政vs司法——从分区防控到权力互动

环境行政对司法审查的防控。我国的环境治理基本属于行政单中心模式，该模式下环境行政权在政治上完全归属并服务于地方政府，其环保职能也因被吸附于经济指标增长这一大局目标而出现严重错位。其后果是环境行政部门为了服务地方发展一路冲锋陷阵，司法审查却因制度封锁而画地为牢，加上司法也同样不同程度地被大局政治吸附，这造成司法既无力也无意对环境本身做出有力的法律维护。当前环境行政诉讼制度的基本框架也在如此的权力生存、博弈中被搭建，即将司法对环境行政的审查权从起诉主体、诉因、诉讼范围等方面作出严格限制，而这种制度化又加剧了司法对行政异常的克制及选择性司法。

环境行政和环境司法的互动。良性的权力互动意味着不同权力在宪法规则下的交互反应，这一过程强调对对方理念予以尊重认同，对自身能力予以清醒判断，并对各自优劣勇敢扬弃。环境行政治理的逻辑基础在于拯救市场失灵，但该逻辑却因政府失灵而产生悖论。随着环境问题的整体趋恶，环境行政管制因其基础的动摇而不得不“内省”，而司法也因职能廓清而日益还诸裁判权的本原，加上公众环境意识及公益团体兴起这个关键变量，过去行政／司法间的默认防控框架逐渐受到如案例1、2中的挑战。虽当前如案例1中的成功互动并不多见，但面纱已经撩起，依据之“门”被立法破解之后的司法策略势必将由克制向平衡过渡。

环境vs发展——从单一价值到价值填补

作为单一价值的环境资源。尽管工具价值是环境的重要价值属性，但盛行环境工具价值的时代却必然也是环境秩序失范的时代。我国的环境行政诉讼长期限于行政作为领域中的行政处罚、行政许可、行政强制等，具体环境管制行为则是这种单一价值的写照。无论是在环境侵权诉讼还是环境行政诉讼中，环境利益也可因其工具性而成为牺牲对象。这种具体的价值观不能为保护环境公益提供充足的诉讼动力。

沉重代价之后的价值填补。对工具价值的片面强调既可能导致人格畸变，也可能让整个社会呈病态发展。由于近年来重特大环境污染事件频发， “国在山河破”成为社会发出的严厉指控，这引起了人们对人／环境关系伦理的反思，反思的后果即是环境目的价值的确立。该转变对宏观制度设计及微观行为选择均产生了重大影响。生态环境本身不仅得到重新评估，而且为最新《民事诉讼法》、《环境保护法》中的环境公益诉讼制度所确定。就环境行政诉讼而言，这种价值观的转变同样会产生相应的正面效果。

公益VS私益——从虚幻魅影到实体重塑

公共利益的虚幻魅影。公共利益是行政法的基本概念，也是产生诸多误解与悖论的根源，其最大特别之处在于利益内容及受益对象的不确定性，这给公益的法律判断蒙上了一层魅影。由于环境属于极富典型的公共产品，但又是生产要素的必备部分，因而陷入“公地悲剧”，环境行政逻辑由此而生。“共同利益就是自私利益的交换。一般利益就是各种自私利益的一般性”，但实践中这种自私利益交换却并无主体承接。即使政府曾被视为最合适的——也是唯一的——代表，但一旦出现政府失灵则公益又“灰飞烟灭”，显然，这是单中心环境治理的必然宿命。

环境公益的实体重塑。尽管环境污染现状并未得到显著改善，环境行政于我国环境治理的作用却不容忽略，但由于对公益代表的长期、单一垄断，造成了政府环境监管失灵不仅难以避免而且难以补救，因此在环境公益主张上就必须进行重新塑造，其最主要的方式则是明确“产权”。一方面，由于环境的典型公共性，对于涉及环境的重大问题都应当进行充分的认识并提前做好规划；另一方面，通过赋予公众等特定主体的控告地位、起诉资格，以及由法院进行合法性审查的突破，为环境公益实体化提供充分的基础。

憧憬与限定：环境行政公益诉讼的应承之重

公益诉讼承载的公益关怀无疑给这个公益匮乏的时代注入了新希望，人们心怀憧憬热烈高呼这场“诉讼法上的革命”，但激情喧嚣褪去之余，我们却更需冷静地意识到，无论是理论逻辑还是实践语境，环境行政公益诉讼都并非万能而包治百病。

环境行政公益诉讼能否对环境行政进行全面监督

案例3：2014年2月，石家庄市民李贵欣因不满长期遭受严重空气污染向河北省高级人民法院、石家庄市中级人民法院提起对石家庄市环保局的行政诉讼，诉请被告依法履行治理大气污染的职责并承担给原告造成的经济损失，但两级法院均未受理。2月20日原告再次向石家庄市裕华区人民法院起诉，法院接收诉讼材料后表示，将依审查结果在法定期限内作出是否受理的答复。

基于本案的切入分析。“案例3中原告要求被告履行职责的给付之诉符合行政公益诉讼的构成要件，体现了公众要求监督环境行政的强烈愿望。尽管我国行政诉讼并未对给付之诉及其审查范围作出规定，但理论及实践中，法院判决行政机关作出一个特定内容的行政行为或者履行特定内容的给付义务则为司法审查范围所容许，而在本案中，原告要求被告环保局履行环境治理职责显然属于抽象的请求，并不符合诉讼类型的基本原理。事实上，在行政诉讼类型较完善并作为我国借鉴对象的德国、日本及我国台湾地区，能否对此类“课以义务之诉”进行直接实体裁决也有“全面否定说”、“补充说”及“独立说”的争议，但三种观点都以司法权无法代替行政权作出具体行政行为为判断的基础，因而应保持司法对行政监督的必要谨慎。本案中，即使法院受理，试问法院能对雾霾形成、雾霾致害等关系到被告职责认定的关键事实作出富有信服力的认定么？即使能够认定，又能够对被告治霾措施的有效与否进行裁决么？显然，这些均超出了司法的能力范围。

环境行政公益诉讼应定位于有限度的监督。并非所有捍卫环境公益的诉请都能够被司法所支持，司法所能承载的只可能是也应该是有限度的监督。首先，环境行政诉讼制度是对环境整体治理体系的制度补充。虽环境行政亟待改善，但环境问题最根本的症结并不在行政而在于更高的发展模式本身，当前这种模式的调整趋势意味着环境行政将收复其自主性，作为外在监督的环境行政诉讼则是其补充。其次，环境行政公益诉讼也是对传统环境行政诉讼的补充。“行政公益诉讼始终都应当作为客观诉讼的一部分来定位，而客观诉讼始终是主观诉讼的例外和补充”。对于现实中诸多环境执法乱象，都可在传统环境行政诉讼渠道内得到化解。最后，司法的被动性和具体性也决定了其监督的有限性。诉讼的被动性决定了该种监督必须通过个案进行，因而在发动上受到限制。虽然这种监督的界限并不固定明确，但应作如下几方面的限定：一是个别行为的监督（不同于单纯的抽象监督），其中个别行为在外延上应大于具体行政行为，即包含适当的抽象行政行为；二是法律适用上的监督，主要是指环境行政机关作出个别行为的依据，法院据此可作完全的审查；三是执法程序上的监督，即对于个别行为的执法程序进行法律判断，从而达到监督目的。

环境行政公益诉讼对环境行政行为的审查标准何在

制约环境行政公益诉讼审查标准的因素分析。审查标准不仅制约着司法的最终判决结果，而且构成司法过程的自我约束。就环境行政公益诉讼而言，制约该标准的因素主要有：一是权力力量对比，较强的司法权更容易将审查标准向纵深推进，反之则多停留于表层；二是经济发展阶段，独立的环境利益在前工业化时期和后工业化时期显然存在很大差异；三是环境行政理念，不同环境行政理念下，对于行政效率和权利保护的侧重不一，这也对司法审查产生影响。

环境行政公益诉讼审查标准的限度。虽然当前我国行政诉讼法规定法院在审查被诉行政行为时应以合法性审查为主，同时对具有合理性因素的“滥用职权”、“行政处罚显失公正”也予以纳入，但后者因缺乏相应可操作化的解释而在实践中被束之高阁。就环境行政公益诉讼制度而言，审查标准应当作适当扩大，即一方面扩大合理性的范围，同时也应将合目的性纳入，但这三个标准在程度上应有所区别：合法性审查标准。合法性是依法行政下行政行为的最基础要求，因而法院对于被诉环境行政机关的行为应从法律上进行全面审查，且合法性与否的判断应属法院所擅长，故除非有极特殊情况否则法院均可作出审查。合理性审查标准。在环境行政诉讼中，越来越多问题都以合法但不合理的外观展现，因此合理性审查的需求更加迫切。但因“合理性”判断属于行政裁量的固有空间，故除非有强有力的依据否则不宜推翻行政事实认定及相应裁断。在具体处理上，可将合理性分解为实体合理和程序合理，如案例2中诉请判决被告恢复生产的批复违法事实上关系到被告行政裁量权的实体问题，由于是否达到恢复生产的判断具有很强专业性，因此并不宜由法院进行审查，除非达到“明显违法”程度。对于程序，法院则可充分利用正当程序原则进行较强程度的审查，如特定企业的生产许可、环境评价是否经过应有的程序作出，其也应属法院审查之列。合目的性标准。合目的性审查主要包括对法律问题的审查和对事实问题的审查，二者主要涉及法院能否对行政机关就法律适用所作出的解释及对事实作出的认定进行终局认定的问题。该审查的引入为环境行政提出了更高的标准，但其标准应限于被告具有可对应的具体职责。

环境行政公益诉讼在成本收益分析中是否为最理想的制度选择

环境行政公益诉讼的成本构成。依据不同主体标准，该制度的成本可作如下分析：原告成本，意味着精力和付出，由于环境属于典型公共物品，产权的不明晰导致搭便车现象大量存在，加上新型行政公益诉讼的复杂性，虽诉讼费较低但仍有时间、精力等大量成本，如果这些成本无相应制度内或制度外的配套措施予以填补，势必影响程序的启动；被告成本，被告首先应承担应诉的时间和经济成本，由于行政诉讼由被告承担举证责任，虽该成本多为“沉没成本”即在被告作出行政行为时即已付出，但应诉仍构成执法资源的占用，更重要的是被告还需承担如环保信用缺失等非经济成本；法院成本，该成本既包括人员成本也包括技术成本，前者可能会加剧法院案多人少的矛盾，后者则主要源于法官准确有效审理新类型诉讼案件中所耗的资源。

环境行政公益诉讼的收益。环境行政公益诉讼的收益有两方面体现：直接收益是对实现了对环境行政机关依法履职的外部监督，间接收益则是由此增进的环境公益。但考虑到此类诉讼会产生高昂成本，其对收益的消抵也不容忽视，因此并非所有案情下环境行政公益诉讼都能输出最优的收益。在一些案件中，考虑其他替代性选择方案可能更具实用性。

“不能”到“能”：环境公益行政维护的开放构想

星火燎原的环境信息公开

环境信息在公众和政府间具有不对称性，故其在多中心环境治理中具有重要地位，而2007年《政府信息公开条例》的公布更是被学者誉为是继行政诉讼法、行政许可法之后我国行政法制的“第三次革命”，信息公开的价值可见一斑。在环境法领域，不仅《环境保护法》、 《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等法规对环境信息公开进行了原则性规定，而且还有《关于企业环境信息公开的公告》(2003年）、《环境信息公开办法（试行）》（2007年）、《突发环境事件信息报告办法》（2011年）等专门性规范性文件予以较详细规定。虽相当长时间内环境信息面临着“公开难”的问题，但随着《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011] 17号）的出台，环保机关如未依法提供相应的信息，则申请人可就被申请人的不作为提起诉讼。通过江苏居民范建振要求江苏省环保厅信息公开案件中可以看出，通过诉讼的倒逼，政府环境信息公开已具备很强的执行力。由于此类诉讼具有较明确的规定，因而可行性非常强，实践中，信息公开及相应诉讼也犹如燎原星火已大量出现。

制度再生的环境行政复议

行政复议较之行政诉讼具有独特的优势：其一是简捷性，即程序易于启动和运作；其二是快捷性，即能对公众的环境诉请进行及时救济；其三是彻底性，即在对环境行政作合理审查方面没有障碍；其四是附带的抽象监督性，即可审查抽象环境行政行为的合法性，实现较强的监督；其五是经济性，即相较于诉讼成本较低；其六是纠纷处理空间较大，即存在和解、协调空间。虽由于当前的行政复议制度本身在设计上存在诸多问题，导致了适用效果不佳并被人们戏称为“维持会”，但该问题在很大程度上是因立法者对行政复议和行政诉讼的关系定位判断出现偏差所致。如果能够借行政诉讼法修订重新审视并调整行政复议和行政诉讼之间的关系，则获得制度再生的行政复议也能够在环境公益维护中占据重要地位。

重拳出击的环境问政风暴

近年来， “百姓问政”成为颇令人耳目一新的新潮在各地开展。事实上无论是电视节目还是现场，该方式形式虽清新但效果上绝对是重拳出击，例如2014年洛阳首场百姓问政节目开播，问政嘉宾在节目中结合暗访短片对环保局领导进行了轮番“炮轰”，不仅在现场给当地环保机关较大的监督，而且在网络上形成更成为强大的舆论力量。如果能够形成常态化和制度化，这一方式其实也蕴含着维护环境公益的巨大能量。

结语

尽管受制于不同现实因素，环境行政公益诉讼在当前并不完全具备被期待的功能，因此在制度构建中应持必要的审慎。但审慎并非拒绝，就化解我国突出的环境问题而言，环境行政公益诉讼仍然具有重大的制度价值。而且值得期待的是时代进步必将带来法治彰显，环境行政公益诉讼的制度功能并非不可改造、不可置换，因此制度价值上的“能”与“不能”也仅是基于当前语境下的一种反思。这种反思并非不予呐喊，而是拒绝理想的过度“染色”，而后者在某种程度上也是一种知识上的污染，同样值得我们警惕。

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