我国“多规合一”的难点及出路分析

摘要 我国目前各类规划繁杂、相互矛盾由来已久。通过分析多规之间的矛盾及多规不协调的根源，对我国“多规合一”和“几规合一”的实践探索进行了总结，指出当前“多规合一”的工作可以解燃眉之急，但是从根本上对现有规划的编制、审批以及技术方法进行改革和创新，才是最终出路。

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关键词 多规合一；改革；空间管控；规划体系

文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

多规矛盾由来已久

据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。

在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。

由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。

“多规合一”的新探索和成效

上海、广州、厦门：几规合一初见成效

上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。

厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考

城土环合一， “沉淀”的土地用完后怎么办？

把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。

如何应对不同规划的不同弹性？

土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。

不同主管部门的规划主次如何区分？

城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。

多规不协调的根源分析

不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：

国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。

土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。

城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。

环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到， “国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。

其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。

由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。

上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。

变革与创新是“多规合一”的根本出路

树立系统全局思维，建立国家空间规划体系

目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。

各类规划要摆正位置，各司其职

在发展规划方面： 《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。

城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。

土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？

目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。

其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语

当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。

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参考文献

[1]徐祥民，从立法目的看我国环境法的进一步完善[J]．晋阳学刊，2014(6)：114-127．

[2]朱冬奇，基于“两规合一”的上海浦东新区土地利用总体规划编制[J]．上海国土资源，2012(4)：25-29．

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长）