政策梳理视角下我国大气污染治理特点及政策完善方向探析

文／张永安 邬龙

摘要：通过梳理我国1988-2014年主要大气污染治理政策，并对相关政策的特点进行分析，从政策制定的视角分析了我国政府在大气污染治理方面的执行情况与不足，提出未来需要在排放标准制定、经济激励政策工具采用和经济环境政策协同等方面进一步完善的建议。

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关键词 ：大气污染：治理政策；排放标准：顶层设计；政策协同

近年来，随着大气污染治理问题被推向风口浪尖，我国政府决心出重拳向大气污染宣战，一系列政策相继出台。政策的发布情况能直观反应政府治理的动向，通过政策梳理能系统地对我国政府管理部门当前治理工作的进展进行认识，并找到现有政策的不足及未来政策修订和发布的关注点。

“十一五”以来大气污染治理相关政策出台情况

从国家环保部、发改委和国家质量监督检验检疫总局等政府网站上公布的与大气污染治理相关政策来看，主要政策的逐年发布数量如图1所示。1988年我国《大气污染防治法》颁布施行，2000年“十五”期间大气污染治理开始真正具有可操作性，表现在一系列标准类政策的出现，例如《大气固定污染源苯胺类的测定气相色谱法》(HJ/T 68-2001)等。但是，由于这一时期其他配套的环境保护法规和机制不健全，排放清单和污染源的确定工作还不完善，技术标准、排放标准等实施效果并不显著，政府的主要治理工作为污染物的测定，并给出了初步的排放限制措施，环境规划院在“十五”环境保护计划指标完成情况报告中也提到了这一点。真正意义上开始认识到经济环境矛盾，并颁布可操作性的治理政策是在“十一五”期间，同时恰逢2008年北京奥运会的举办，一系列技术规范、排放标准等政策逐渐出台，意图对当前已显现的环境问题进行控制，这一时期的政策与之前相比更具有可操作性，范围更加细化，例如《汽油运输大气污染物排放标准》(GB 20951-2007)、《加油站大气污染物排放标准》(GB 20952-2007)等，这类具有明确针对排放对象的具体政策绝大多数都在这一时期首次出现。然而，长期以来高速的经济发展和经济增长模式对大气环境的负面影响积蓄已久，2012年以来各地爆发的大面积雾霾污染使人们意识到环境治理刻不容缓，以往政府“应急性”的治理工作并没有从根本上解决环境问题，对这一复杂污染物的治理仍有很多需要完善的地方，包括来源界定、排放测定、排放控制等一系列工作，但也应该看到，在环境保护部、国家质量监督检验检疫总局等相关政府部门的高度重视下，相关政策体系建设不断完善。2012年初步完成PM2.5来源解析，明确了大气污染治理的主攻方向，2013年颁布了《大气污染防治行动计划》这一行动指南，为今后的治理工作提供了宏观方向，表明政府认识到雾霾问题的治理需要系统的顶层设计。更新了一大批监测、排放标准，例如《火电厂大气污染物排放标准》(GB 13223-2011)替代了2003年的旧标准，各生产行业排放标准均进行了更新，环境空气质量标准和环境空气质量指数( AQI)也在2012年进行了更新，以适应新的空气质量监测和发布的要求。随着PM2.。来源解析研究的深入，2014年的政策颁布更具有针对性，主要针对燃煤、机动车、工业生产和扬尘四大主要来源，例如发布《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》、《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》等，更进一步从宏观上把控治理方向。此外区域联防联控工作也已初步展开，颁布了《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》等，对重点污染区域相关行业给出了具体的减排要求和期限。

我国大气污染治理政策特点及不足分析

大气污染治理政策以监测标准居多，排放标准尚不成熟

我国大气污染治理政策近年来发布和更新数量增长较快，但污染物排放标准及生产技术规范仍不成熟，监测标准和技术规范较多，表明当前大气污染治理的主要工作为排放清单确定和污染测定，污染治理处于初级阶段。2014年4月以来，以北京环保局为代表的各地环保部门陆续发布了PM2.5来源解析研究成果，相较于2012年的解析结果更为精确，这为未来大气污染防治提供了方向性基础。对各主要排放来源的标准控制将成为未来的治理重点，这包括两方面内容，其一是严格将各行业部门排放贡献降低到标准值，其二是给出细化的技术标准和规范。“十一五”期间各类排放标准就已经陆续出台，但并没有达到预期效果，首要原因是标准力度不够，标准规定值仍超过了环境承载力，且相关部门对标准的执行力度不够；另外，污染来源的复杂性是深层原因，由于对污染成因研究的不足，使得当前标准无法全面应对污染形成的所有要素，例如，北京的绝大部分油品质量和机动车尾气排放均能满足排放标准，然而从北京市PM2.5来源来看，机动车在本地污染贡献中的比重仍高达31.1%，一方面是由于庞大的保有量造成的，但从另一个方面也表明标准的不完善，标准中对拥堵造成的燃烧不完全等因素并没有考虑。各类标准的完善有赖于对污染形成因素的进一步解析。

经济手段少，政策治理效果不明显

纵观现行各类治理政策，我国所采用的多为强制性手段，对各类污染排放进行顶端控制，而诸如财税类、补贴类等经济手段并不完善。强制性的命令控制型政策工具的效果较为直接，但也暴露出很多弊端。第一，强制性手段需要较高的政府管控成本，这类政策能否产生效果取决于实施的强制力度，若监管不力则各类标准规范将成为一纸空谈，而政府很难对众多中小型企业一一把关。第二，强制性手段效率低下，从各部委网站上来看，政府通过通知公告形式颁布的各项政策占了七成以上，这类政策多数不具有实际操作性，且强制程度较低，以这种方式对企业和个人的方方面面进行管控其政策响应率必然不高，同时还会造成“以罚代管”等现象的发生。在承认强制性手段的基础作用同时，应该看到经济手段在解决外部性问题上的优势，在市场的作用下，通过征收资源税、节能减排补贴等形式自发地促使企业应用新能源、改进工艺以便获得更高的收益，最终在市场的调节下淘汰落后产能，实现经济和环境污染间的脱钩增长。然而目前我国各类经济激励型政策工具并不完善，以能源税为例，燃煤燃油对PM2.5排放贡献较大，我国从1994年开始对煤、原油、天然气等能源征税，然而能源税占财政收入的比重较小（约1%），并没有成为有财政收入意义的税种，从2013年统计数据来看，美国仅针对燃油征收的消费税就占全美财政收入的1.5%，日本的石油税占财政收入比重更是高达6%。大气污染相关的排放税也仍在设计阶段，如碳税的推行仍面临各行业的阻力。其他诸如排放权交易等新型政策工具处在试点阶段，碳排放权交易仅在四个城市初步试行。总之，推进财税政策改革，推行适合中国情境的新型污染治理政策工具等工作亟需完成。

“通盘顶层规划”尚未形成，政策发布机构协同不足

前文已经提到大气污染治理是一个复杂的系统问题，从排放主体来看，需要对各产业部门、交通部门、居民等进行全面调控；从污染物构成来看需要对硫化物、氮氧化物、有机物等进行减排；从政策类别上来看，环境问题与经济发展之间有着密切的联系，实现经济环境脱钩增长需要涉及多种经济和环境政策和政策工具的共同作用。这些都要求各政府部门之间的协调。

从近年来已经发布的各项主要环境政策来看，政策以单一部门发布较多，法律类政策均由全国人大常委会颁布，这是由其身为国家权力机关和立法机关的身份所决定的，而其他环境政策中，环保部、国家质量监督检验检疫总局和发改委是主要的政策发布部门，各部门的参与方式由表1所示，参与方式可分为四种类型，即单独制定政策、牵头制定政策（第一参与单位）、主要协助制定政策（第二参与单位）和一般配合制定政策（第三或其他参与单位）。从笔者搜集的202篇主要政策来看，环保部参与了其中84.7%的政策制定，其中64.9%的政策由其单独制定，主要负责制定了大量与大气环境保护相关的国家标准，起到监督指导的作用。国家质量监督检验检疫总局参与政策制定的形式以主要协助制定为主(98%)，以一般配合制定为辅(2%)，所制定的政策大都为配合环境保护部进行，并且大多为相关标准的制定，与环境保护部之间的联系最为密切。发改委主要负责环境和社会工业发展政策拟定和综合平衡，参与政策制定的形式以牵头(53.3%)和主要协助(26.7%)为主，单独发布政策的数量较少，但是与其他机构联合发文占比较高，可见该机构在大气环境治理方面多与其他·机构联合进行。但纵观经济和环境政策，各政策针对自身目标进行控制，而较少考虑目标间的关系，例如能源使用限制目标与工业发展目标相矛盾、生产工艺改进的目标与产能实现相矛盾等。

未来大气污染治理政策制定的对策及建议

完善大气污染成因的系统分析，对PM2.5来源高贡献因素进行控制

燃煤、机动车、工业生产、扬尘为四大雾霾产生主要来源，然而要对各来源进行控制还需要了解其深层的成因和影响因素。对于燃煤源，不能仅关注煤使用量的限制，还应该看到我国“富煤缺油少气”的能源结构这一深层原因，未来加大清洁能源的使用，初步以天然气代替煤和石油，并在未来数十年内逐渐加大太阳能等新能源的替代比例。对于机动车排放源，除继续加大保有量控制与油品标准提升的力度，还应该关注拥堵、出行需求等因素的贡献，通过改善城市功能区空间布局、增加公共交通规划里程等方式来辅助机动车排放控制。对于工业和建筑业生产中污染气体与烟尘来源，应在未来产业结构调整中将环境污染纳入调整目标，逐步淘汰落后产能和高污染企业。另外还应进一步加大增汇型政策实施力度，通过植树造林增加绿化面积来减少扬尘，促进污染物的吸收。

多种政策工具配套使用，强制标准是基础，经济政策工具是主体

环境的外部性决定了大气污染治理会面临多方面的阻力，首先必然是技术层面，而更多的实际上来自于各级政府部门、企业、消费者的既得利益。应大力推进财税政策改革，如煤炭资源税从价改革、推出“碳税”、“硫税”等适合国情的新型环境税种，并由此通过财政支出与补贴等刺激企业和个体自发提升技术水平、调节能源使用，也应积极推进和开发诸如排放权交易等新型政策手段，共同推进大气质量改善。当然，法律和标准等强制政策也必须配套跟上，我国经济政策的顺利推进离不开强制性政策的基础保障，未来需进一步完善大气污染防治法和各类排放标准、技术规范等，通过法规的细化和监督力度的增加来给予指向性与规范性作用。

完善经济环境通盘顶层设计，促进经济环境脱钩增长

大气污染问题的出现往往伴随着社会经济的发展而产生，环境政策的制定不应仅由环保部门完成，为避免经济环境发展冲突与政策矛盾问题的出现，需要将环境问题纳入经济发展战略规划中来，突破现有各政府部门制定政策条块分割的现状，即不仅要区域间联防联控，还要各政府部门目标的协同，同时积极与非营利性组织和个人合作，动用各方力量在一个通盘顶层设计下保证经济与环境污染间的脱钩增长。

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参考文献

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[2]庞军． 国内外节能减排政策研究综述[J]．生态经济．2008 (9)：136-138.

[3]王金南，雷宇，宁淼．实施《大气污染防治行动计划》：向PM2.5宣战[J]．环境保护，2014 (6)：28-31．

（张永安系北京工业大学经济与管理学院教授：邬龙，北京工业大学经济与管理学院）