建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新体系

文／蓝虹 任子平

摘要 环保产业将成为中国新常态下的新经济增长点，但发展环保产业面临巨额资金需求。因此，建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新模式是解决其融资困境的有效手段。PPP环保产业基金在项目包内项目的选取标准和范围、基金收益的来源、基金运营的目标、基金的管理模式等方面都与传统的纯金融性基金有所不同，因而是一种创新模式。同时，以PPP环保产业基金为融资平台所组合的各种融资工具，包括信贷、债券等，也必须拓展新型模式，才能更好满足环保产业实现腾飞所需巨额资金的需求。

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关键词 环保产业：PPP环保产业基金；创新绿色金融模式：新常态

目前，我国经济开始步入新常态，主题是“改革”和“结构调整”，培育新增长点是亟需突破的任务。环保产业无论是从资金需求总量，还是从高技术含量需求和规模化、集约化、现代化的行业发展趋势，都使其成为中国在新常态下培育新经济增长点的必然选择。环保产业近五年内资金需求巨大，地方财政无法负担。因此，建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新模式是解决其融资困境的有效手段。

中国新常态下环保产业将成为新经济增长点

中国目前的“新常态”在本质上是一个从传统的稳态增长向新的稳态增长迈进的一个“大转化时期”，是在全面结构改革进程中重构新的增长模式和新的发展源泉的过渡过程，中国新常态的主题是“改革”和“结构调整”，培育新增长点是亟需突破的任务。培育新的经济增长点是一个系统工程，需要国家在中长期战略中明确未来产业发展的战略方向，为下一轮经济增长的发展奠定良好的基础设施和各种良好的政策环境。而在改革和结构调整中，金融和环境的关系将更加密切，并将成为中国新常态改革的主要内容，以有效推进国家的产业结构调整，使其成功完成绿色经济转型。

实现环境与经济双赢的环境保护模式是今后环保面临的重大任务

新任环保部部长陈吉宁在答记者问中指出，我国的环境形势十分严峻，污染物排放量已经接近或者超过环境容量。虽然世界各国在发展进程中都曾经面临环境污染问题，但自工业革命以来，仅仅从人口密度和工业化带来的单位土地面积排放量这一环境排污强度指标来看，我国已经达到了世界历史上的最高水平，已经超过了历史上最高的两个国家德国和日本的2至3倍，所以，中国正面临着人类历史上前所未有的发展与环境之间的矛盾。中国特殊的国情决定了中国的环境问题无法等待经济达到发达国家水平之后再开始治理，环境阀值一旦被突破，其对经济社会带来的影响将会是不可估量的。但中国现在经济发展新常态的特征，以及目前全球经济一体化的现状，决定了我们同样不能放松经济增长而单方面强调环境保护。中国进入新常态决定了中国面临着更加严峻的如何推动经济增长的问题。目前，改革、结构调整、培育新的经济增长点、促进绿色经济发展已成为中国宏观经济政策的重要目标，中国的环境保护必须走经济与环境双赢的道路，将环境保护行动和资金投入，转化为促进产业结构调整、培育新的经济增长点的动力，力争将绿色产业培育成中国经济新的增长点。

发展环保产业是中国经济结构调整的重要内容

绿色产业包括环境污染治理、环境保护服务、资源循环利用、环境友好产业等。目前，我国在环境污染治理的基础设施建设方面欠账很多，大气污染治理工程、水污染治理工程、土壤污染治理工程、垃圾处理工程、生态维护工程等方面，资金投入都严重不足。另外，我国现在各种污染治理工程都主要体现在末端治理，节约和资源循环利用的技术和工程建设严重滞后，比如节能、节电、节水、截污的技术，清洁生产的技术，提高生产效率的技术，这些技术在国际上已经得到了迅猛的发展，但在国内还没有普及建设，这一方面是因为环保政策没有和国家宏观经济政策相融合；另一方面，则是这些技术的普及和运用需要环保治理的普及化、规模化和现代化，也就是说，真正的环保，不仅需要末端治理，更需要所有产业在其整个工艺流程中进行节能、节电、节水、截污、循环利用资源的工艺改造，这是一个极大的投资市场，极大的内需，而且也是中国经济结构调整的重要内容。

作为一个正处在工业化进程中的国家，以完全取消污染产业进行经济结构调整是不现实的，是与经济发展需求背道而驰的。例如，虽然我们实施了绿色信贷政策以限制高能耗、高污染行业的发展，但是近年来在经济增长需求的带动下，2006至2011年发展最快的十大行业基本都是高污染、高能耗行业，如煤炭开采和洗选业、非金属矿物制造业、有色金属及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属矿采选业等。这些行业是现阶段我们经济增长需要的，而中国人均环境容量的极端有限性又无法再容忍这种高污染、高排放，否则突破环境阀值后不仅将影响人们的身体健康，还可能截断经济增长所亟需的资源，导致经济增长无所依托。比如，目前各种工艺流程和机器设备，只能允许不低于四类水质的水进入，否则机器会严重损害，产品质量受到严重影响，甚至整个生产流程无法运转。目前，水污染和水稀缺并存，而水等自然资源又是生产中必需的投入要素。在这种环境与经济增长尖锐的矛盾中，应该要求对这些高污染、高能耗行业实施绿色生产，要求其采取先进的清洁生产技术、资源循环利用技术等，严格降低污染物排放，争取通过源头治理来实现环境与经济的双赢。

很多人担心对污染产业的高环境指标要求，会影响经济增长。但实际上，经济结构调整中所必须支付的环境成本，可以成为投资机遇，并创造就业岗位，进而带动经济增长。从当前的实践看，市场对这些行业产品的需求是极具刚性的，否则不会在绿色信贷政策、产业限制政策的高压下仍然迅猛发展，因此提高环境标准，那些具有节能、节水、资源循环利用的清洁生产技术就会在市场机制的作用下普及运用，中国才能实现绿色经济转型。

环保投资需求正不断扩大

新任环保部部长陈吉宁表示，中国在未来几年的环保投资需求非常大，大概有8至10万亿，而且这个投资没有重复建设，可以让中国长期受益。2015年4月16日发布的“水十条”更清晰明确地指出，到2020年，5年间，中国的水污染治理的资金需求将达到4至5万亿元。回想当年，我们为了应对2008-2009年的全球金融危机冲击，实施4万亿投资计划拉动经济增长，而现在对环保产业来说，还没有计算大气、土壤的投资需求，5年内仅仅治理水污染的资金需求就要达到4至5万亿元，所以，从资金需求总量来说，环保产业是可以成为我国新常态下的新经济增长点。另外，环保产业，特别是水污染治理和大气污染治理，其发展趋势体现出高技术创新需求、高资金密集投入需求，以及规模化、集约化和现代化的发展趋势，这也符合中央在新常态下要实现经济增长动力从自然资源、环境资源密集投入转换为靠技术创新拉动新经济增长点的选择需求。

中国新常态下环保产业发展特点需要绿色金融创新

如何筹集8至10万亿元资金，既满足环境保护的资金需求，又可以将其转化为新增长点，这是绿色金融必须解决的问题。所以，在新常态下，中国环境与金融的关系更加密切，也更为复杂。这就要求绿色金融实现复合立体模式，包括技术、商业模式、金融运作模式三层创新的共同发展。

以金融创新满足环保产业的发展需求

中国环保产业的发展趋势和投资需求特点，决定了金融必须创新才能满足其需求。特别是以第三方治理模式推动环境治理的集约化、专业化、现代化、规模化，这必然要求实现金融模式和金融制度的全面创新。

过去，工业污染按照“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决。但由于企业更加注重经济利益，减排意识淡薄，往往使得污染得不到良好治理。如果实行第三方治理模式，排污企业与环境服务公司可以相互监督、相互制约，就可避免超标排污现象的发生。环保部门也只需要监管环境服务公司，监管对象大为减少，执法成本也大幅降低。同时，治理设施转由专业的环境服务公司运营，也可以降低治污成本、提高效率。环境第三方治理，是环境治理走向专业化、现代化、规模化的重要标志，实现了由原来的分散治理走向集约式治理。

环境第三方治理为金融业带来巨大商机

环境第三方治理模式为金融业带来了巨大商机，也要求其加快创新。这是因为第三方治理具有环保产业集约化、专业化、规模化的特征，从而使其融资特点和其他产业有很大不同。第一，融资额度十分巨大，比如，一个污水处理厂群，往往需要几十个亿甚至上百亿的资金规模。在江苏、四川、安徽、湖南、福建、河南公布的计划以PPP模式融资的项目中，环保项目占162个，总融资需求是523亿元，其中16个污水处理项目，总投资需求是315多亿元：安徽省安庆市的石塘湖综合治理项目，融资需求就高达62亿元。这样大的融资额度，没有一家公司可以通过贷款方式予以解决，一般是通过组建一家全新的项目公司来运作。第二，融资主体是全新的项目公司，由于新成立，没有良好的财务报表、没有抵押担保。第三，融资采取环境第三方治理，由于买单者是排污企业，在污染者付费的法律规定和环境合同的保障下，只要渡过建设期，项目未来的运营收益才能长期稳定。

环保产业未来收益稳定

目前，因为各种污染治理费的收取，新兴环保产业具有未来收益稳定的优势，因为环保产业天然垄断的特性，一旦进入营运期，收益就很稳定，市场风险较小。例如一个污水处理厂群，一旦通过招投标拿到政府的特许经营，就基本不存在市场竞争风险。所以，对于金融机构来说，从未来收益角度分析，新型环保企业的风险反而比有市场竞争性的其他产业风险小，其风险主要集中在最初的建设期，在这一阶段，环保企业除了未来营运的长期合同之外一无所有，却要求巨额资金的融通。这就要求政府和金融机构共同创新融资模式和金融风险的评估和管理，注重环保产业未来收益的长期稳定性，并开发出新的风险管理方式以有效管理其在建设期的风险。

总之，新常态下环境保护的特殊性，要求环境保护必须与市场结合，注重盈利性，这就给金融的进入提供了机遇。另外，新常态下环境保护的巨额资金需求，也绝对不是国家财政可以负担的，必须通过金融运作引入社会资本。在这种背景下，催生了环境保护对金融的迫切需求，不仅是对传统金融模式，而且对包括绿色银行、绿色证券、绿色保险产生了强烈需求，也要求创新金融模式，以建构更大的融资平台，采取更加多样的融资方式，例如PPP模式、项目收益债等，形成全面立体的绿色金融政策和融资体系，促进环保产业发展，将环保产业培育成为新常态下的新经济增长点。

PPP环保产业基金是新常态下绿色金融的创新模式

2014年，国家发改委印发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014] 2724号）首次明确给出PPP模式的定义，指出“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”2014年以来，PPP模式已经成为政府及各方关注的热点，2014年5月财政部正式成立了PPP工作领导小组，此后中央及有关部委也密集出台了有关PPP的文件。

环保产业必须运用PPP模式才能把握时机、获得飞跃式发展

首先，中国大力推进PPP与财政体制改革和地方债务管理改革相配套。2011年审计结论是地方政府债务为10.7万亿；2013年达到17.9万亿，约为国内生产总值的1/3。为此，新《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014] 43号）规定，未来规范的地方政府举债融资机制仅限于政府举债、PPP以及规范的或有债务。目前，中国环境保护亟需大量资金，按照2015年4月16日国务院出台的“水十条”，到2020年的5年间，中国在水污染治理方面的资金需求为4至5万亿元。中国环境保护财政来源由中央财政和地方财政共同承担，但毫无疑问，地方政府是承担环境保护投资的主要财政来源。因此，在目前地方政府债务已经十分沉重的形势下，环保产业要获得地方政府财政支持，必须走PPP模式。

第二，在新常态下，中国环保产业正在聚合发展，水污染治理、大气污染治理已经基本处于相对成熟阶段，在第三方治理带动下，以更加迅猛的规模和速度迈向集约化、专业化、现代化和规模化。例如，2014年国家开发投资公司、北京排水集团、中国工商银行等五家机构共同发起设立首期100亿元水环境投资基金，这些资金筹集都是采取股权方式，而且还可以以此100亿元股本金，吸纳近1000亿元的社会资本加入。另外，环保产业发展已经使环境服务界面升级上移，即从设备到工程，到单位要素的投资运营，再到环境一级开发商代替政府负责环境要素的识别、规划和集成，并以政府购买公共服务的方式约定环境效果为考核标准，集成环境的综合服务，例如在城市水污染处理方面，集成污水处理、管网、水体修复等服务内涵为一体，在流域水污染控制方面，集成流域所有水污染治理项目为一个整体项目包，还有各种环境医院等。环保产业的集约化、综合化、规模化发展趋势，需要融通的资金含量十分巨大，且体现为建设、运营、销售、融资为一体，这就决定了只有运用PPP模式才能集合各类融资机构和融资工具筹集到巨额资金，并将各类环境治理项目以某一环境目标为聚焦进行集约整合和打包。

PPP运行成功的关键是能否成功实现融资，因为PPP项目所需资金巨大。因此，环保产业在运用PPP模式时，必须建构可以集合各种融资手段和工具的融资平台，而且这个融资平台专门为PPP项目服务并伴随其整个项目生命周期。根据环保产业的特点，构建PPP环保产业基金就是环保产业运用PPP模式的基础。PPP环保产业基金是为满足环保产业集约化、规模化、现代化发展而构建的创新型金融工具，是集产、融、销一体化的环保产业发展平台，因为其融资所依托的是基于某一环保目标和任务所形成的项目包。对金融创新而言，首先就是如何通过技术创新、产业链延伸和产业整合来提高项目包的整体收益率，并基于该项目包的整体收益率，选择多种融资途径、方法和手段。

PPP环保产业基金与纯金融性的基金的差异

第一，项目包内项目的选取标准和选取范围不同。纯金融性基金项目的选取范围十分广泛，所以只需要在汪洋般的项目中选择赢利水平较高的项目，它们的项目包，只是为了对冲风险的需要而设定的不同类型的投资项目的集合，因此，纯金融性基金只关注项目市场收益的识别和选择，不参与项目的管理和运营，更不会考虑如何通过技术创新、产业链延伸和产业整合来提高项目收益率。而PPP环保产业基金，是为实现特定环境目标而产生的项目包，它的建设运营需要建构的融资平台，所以，它投资的项目，只能是为实现特定环境目标而产生的项目包，其投资收益，主要就依托这些项目包。例如流域水污染管理项目包内的项目，就只能来源于特定流域因为水污染综合防治所产生的项目，在分析和选择项目时，既要分析项目的利润回报，更要分析项目对流域污染综合治理的作用。因为环保现在已经进入了环境绩效管理时代，政府在与特定目的公司（SPV）签署的合同中，要明确特定的环境目标和考核指标，而项目包的设计规划则交给了SPV和基金管理机构，这样，SPV和基金管理机构就可以发挥其长期市场运作所形成的规划、集约、整合产业链优势，提高项目包的整体收益率，从而可以以该项目包的收益为抵押发行项目收益债，或者以增资扩股的方式吸纳更多的私人资本。

第二，基金的收益来源不同。纯金融性基金的收益来源主要是资本赢利，而PPP环保产业基金，因为其集规划、建设、运营、销售、融资为一体，是环保产业集约化发展的产物，所以，其收益的来源包括了整个项目各个生命周期和各个领域的整体收益，这就使其具有较强的抗风险能力，能接受收益相对较低的项目，虽然项目收益不高，但因为集合了各个产业链环节全生命周期的所有赢利，总收益还是可以的。项目包的高中低收入打包整体设计、产业链各个环节收益的整合，就为中低收入环保项目的融资开辟了道路。所以，PPP环保产业基金的一个很大优势就是中低收入环保项目可以通过打捆项目包和整合各产业链环节收益的方式获得广泛的融资机会。

第三，基金的管理和运营目标不同。纯金融性基金的目标主要是追逐利润，而PPP环保产业基金，因为管理基金的SPV机构是由政府和私人部门共同组成，政府往往通过出资成为基金董事会的重要成员，与私人部门共同经营，深度合作，发挥各自优势，真正在基金内部的管理中实现优势互补、风险分担、利益共享。因为有政府资金和政府代表参与基金和管理，基金的运营目标就必须是要综合政府的环境公共服务需求和私人部门的盈利需求，不能完全以追逐利润为目标。而且，PPP环保产业基金，其SPV已经与政府签署了合作合同，合同里有绩效标准考核办法，因此，PPP环保产业基金必须是环境公共服务和市场盈利的共同实现，当二者有矛盾时，必须通过技术创新、商业模式创新，找寻共赢途径。如果反复设计和实践都无法找寻到环境公共服务目标和私人资本赢利目标的共赢，那就说明这个环境公共服务领域，无法通过PPP模式运作来实现市场化。我们必须承认，不是所有环境公共服务目标都可以设计出盈利模式，所以不是所有的环境公共服务都可以用PPP模式解决。

第四，基金的管理模式不同。PPP环保产业基金是一种由下而上产生的创新的绿色金融模式，虽然目前政府文件中的PPP项目主要是单项项目，但在生态城建设、流域综合治理方面，很多PPP招标项目实际是一个项目包，就是把整个生态城建设、整个流域水污染综合治理作为一个大的项目，通过环境绩效管理合同外包给SPV机构。例如，天津生态城建设，就是把整个生态城的治污改造和建设运营作为一个项目包打包给了SPV联合体。武汉市江夏区“清水人江”PPP项目招标，也是将投融资、规划、设计、建设、运营结合为一体，这体现了PPP项目综合系统运作的需求特点；另外，从项目内容来看，包括5座污水处理厂、湿地建设、雨水和污水市政管网、湖泊水利工程及绿地市政景观配套工程等，也就是以“清水人江”这一环境目标为绩效考核标准规划设计的打捆项目包，体现了PPP项目内容走向系统化的特点。系统化的项目管理和系统化的项目内容，巨额的融资需求，都是传统的融资工具无法满足的，这说明PPP环保产业基金就是针对PPP项目管理和内容系统化发展趋势而产生的新型绿色金融融资工具。

PPP模式在环保领域的推广需要绿色金融体系的全面创新

首先，PPP环保产业基金本身就是对传统产业基金的创新，它是将项目全生命周期的经营管理和金融市场管理结合在一起的产融结合典范，突破了纯金融性基金不参与项目经营管理的规则。PPP环保产业基金的建立实现了全生命周期的项目包融资管理功能，其风险分担、利益共享的方式之一是其SPV的构成，一般是由政府、善于项目建设运营管理的企业实体、具有管理金融风险特长的金融机构三架马车组成，有利于规避不同类型的分险，并放大各自领域的最佳资源配置收益。政府主要承担规避政策风险的责任，善于项目建设运营管理的社会资本实体负责通过技术创新、商业模式的设计、产业链的延伸来提高项目包的收益率，并化解市场风险；金融机构负责规避融资风险，保障项目在长期的建设运营中，不会因金融市场的风险而导致失败。从这里我们可以看到，不仅PPP环保产业基金是产融结合的产物，而且，就基金本身的内部构成，也是“政府+有资质有真正行业实力的实体+善于化解金融风险”的金融机构的政产融联合体，金融机构在这种模式下深度介入PPP环保产业基金，并且参与项目的运营与管理。在项目运营管理的各项决策中，金融机构作为董事会成员，参与表决。金融机构是否参与项目的运营管理，在某种程度上，是纯金融性基金和PPP环保产业基金之间重大区别之一，也是PPP模式在环保产业运用中产生的重大创新。

第二，PPP项目的融资特点之一是股本金少，需要融通的资金几倍于自有资金。而传统融资手段，如银行贷款，需要较高的抵押担保条件，无法满足PPP项目的融资需求，因此，必须进行突破创新。例如，一个污水处理厂加管网的投资需求是6亿元，按照现在比较普遍的做法，SPV将注入30%的股本金，即1.8亿元，形成种子基金，然后依托种子基金和项目包的未来收益，从外部通过贷款、债券、招募有限合伙人等方式融通4.2亿资金。而传统的银行贷款、债券等融资方式，需要较高的抵押，一般贷款额度要求不超过公司自身资产的70%，如果按照这种模式，PPP项目向外界融通资金，无论是采取贷款还是债券融资的方式，最多就只能融到其自有资产1.8亿元的70%，即1. 26亿元，总资金量为3.06亿元，无法达到需要的融资额度。所以，传统的融资手段并不能满足PPP项目的融资需求，必须进行创新。

在银行贷款审核时，必须要考虑PPP项目包长期的稳定收益所形成的未来资金流。例如上文的污水处理厂加管网的PPP项目案例，虽然SPV自有资产只有1.8亿元，但未来收益稳定，政府通过签署合同的方式将污水处理厂和管网建设运营的权利交给SPV，政府以租赁补贴购买的方式向SPV付费，例如管网的租赁费用为66万元／（公里·年），管网维护补贴是13万元／（公里·年），污水处理服务购买定价为1. 15元／吨，而且是长达20年的合同。银行在做信贷审核和风险审核时，需要考虑长期合同收益的稳定性。要以项目未来收益为评估的主要标准，而不是以SPV现有资金量为贷款评估标准。例如，再次以上述污水处理厂加管网案例说明，如果以SPV现有资产确定可贷款额度，最多只能贷款1. 26亿元，但是根据合同，SPV每年收入为4000万，20年合同总收益为8亿元，如果以未来资金收益8亿元再加上1.8亿元自有资金作为贷款评估的依据，那么可贷额度就可大大提升。

目前PPP项目在中国已成燎原之势，其需求占金融市场的份额越来越大，银行等金融机构要拓展业务，必须要改变传统的风险评估和信贷审核标准。现在已经有银行尝试以未来收益为评估标准发放贷款的方式介入PPP融资。因为PPP项目较之传统融资，其风险控制技术更为复杂，所以需要人民银行和银监会从法律上进行规范，并组织专家研发这种金融创新风险的控制技术，以支持和推动商业银行等金融机构更好地参与PPP环保产业基金，将环保产业培育成为新型经济增长点。

第三，PPP项目周期一般长达20至30年，但一般基金投资者投入资金的封闭期为5至10年，如何既满足基金投资者的退出需求，又保持基金20至30年的持续运作以支撑PPP项目包的持续资金供给，也亟需进行金融创新。

总之，PPP模式在环保产业领域的运用，PPP模式环保产业基金的建立，不仅为环保产业融通巨额资金建构了融资平台，而且还构建了信息平台、技术创新和商业模式创新平台，它给环保产业的腾飞奠定了基础。同时，也对传统金融工具和模式提出了挑战，因此，PPP模式在环保产业的运用亟需绿色金融创新，以构建新常态下的新型绿色金融。

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参考文献

[1]郭艺珺．2015，环保PPP盛宴启幕[N]. 2015-03-01．

[2]钟银燕，铁腕治污能源行业在行动[N]. 2015-03-16.

[3]马维辉，环保企业迎来800亿商机[N].华夏时报．2015-01-19.

（蓝虹系中国人民大学生态金融中心副主任，中国人民大学环境学院教授、博士生导师；任子平，环境保护部）