中国碳市场建设问题探源及对策研究

文 孙振清 陈亚男 汪国军

摘要 我国环境保护部门排污权交易正在试点当中，刚刚结束第一个履约期的中国碳市场试点经验和教训可资借鉴。通过对碳市场运行和履约中的基础数据、配额属性、奖惩机制、能力建设等关键问题进行分析，结合具体案例，归纳了碳市场建设难点，并从强化法规、完善数据、市场主导、能力建设4个方面提出具体解决途径。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 碳交易试点；排放权市场；碳市场：碳配额；节能减排；气候变化

2014年8月24日国务院办公厅发布的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》要求，到2017年试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立。为此，各试点省市纷纷加紧推动排污权有偿使用和交易制度建设。众所周知，2011年10月国家发改委发文，在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳七个省市进行碳排放权交易试点。2013年6月18日，深圳率先上线交易，至今七个试点全部开始交易。而且，有五个试点已经完成第一次履约。在此基础上，认真总结经验，完善体制机制，将对碳市场试点和排放权交易制度建设大有裨益。

中国碳市场建设中存在的突出问题

碳市场相比其他市场，环节多、范围广。本文将以市场建设亲历者的视角进一步剖析，将试点工作存在主要问题总结为以下五方面。

法规差异大

各试点存在领导意识、部门职责分工等差异，造成法规发布内容、时间等大相径庭。深圳在试点开始刚满一年最先发布了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，规定超额排放的，按照违规碳排放量市场均价的三倍予以处罚。对严格执行规定，且控排成效显著的，市政府予以表彰或奖励。2013年11月，上海市发布《上海市碳排放管理试行办法>（沪府令10号）中规定，对超额排放的违规行为，处以3万至15万元不等的罚款。北京于2013年12月27日发布《北京市人民代表大会常务委员会关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》，明确超配额排放的单位，由主管部门对超出配额许可范围的碳排放量，按照市场均价的3至5倍予以处罚。2014年1月广东省人民政府令第197号《广东省碳排放管理试行办法》明确，对违反规定的参与主体最高处以5万元处罚。

可见，各地法规层次、惩罚力度等的差异，使得违约成本迥异，存在碳泄漏风险；同时导致各地企业参与度、交易活跃度和履约率存在差异。

配额分配路径不明

国家发改委领导透露，2016年要建立全国的碳排放交易市场。国家《碳排放权交易管理暂行办法》已于2014年12月10日由国家发改委颁布实施。未来配额分配，由国家制定并统一标准。但是，如何使总量分配得公平且有效，全国市场如何与现有试点市场对接，碳市场与碳税及排污费关系等长期目标不清晰等问题，都不利于未来投资决策。

配额处置方式未明确

企业情势变更（企业关停或迁出本地）凸显配额处置方式的差异性。广东规定企业情势变更，按核定的当年年度实际生产月份的碳排放量清缴配额，省发展改革委回收当年年度剩余月份免费发放的配额，并予以注销；上海规定，情势变更单位根据市发展改革部门的审定配额结论完成配额清缴义务，已无偿取得此后年度配额量50%的，由市发展改革部门收回；深圳规定，发生情势变更企业预分配的配额，超出完成履约义务部分的50%由主管部门收回，剩余配额由企业自行处理；重庆规定，单位发生情形变更，由主管部门组织审定后，无偿收回分配的剩余配额；湖北规定，企业发生情势变更，导致碳排放量与年度碳排放初始配额相差20%以上或者20万吨二氧化碳以上的，应当向主管部门报告，主管部门应当对其碳排放配额进行重新核定；天津规定，政府对发生情势变更企业的剩余期限免费配额，全部无偿收回。

市场透明度差异大

由于国家对碳市场有关信息公开标准未作出明确规定，各地依各自理解自由披露。譬如有的披露了碳市场容量大小、配额设定细节、初次分配量、储备配额量等，而有的则讳莫如深。这里体现出各地管理部门对碳市场的理解和把握程度。广东在配额首次分配及工作方案中公布了2013年配额总量、控排企业配额、储备配额，以及2013—2014年控排企业、新建项目企业的免费配额和有偿配额比例。2013年有偿配额0. 29亿吨，发放底价60元／吨配额。湖北省亦公布了2014年配额总量，包括年度初始配额、新增预留配额和政府预留配额的比例等。而其他省市对于这些信息则没有或仅部分公布。使得有意参与交易的主体，对市场预期和交易数据等一头雾水。市场透明度不高，不利于市场的健康发展。对此有媒体提出批评并认为，碳价格走低和愿意加入的交易商及银行业者寥寥的原因是政府不公布相关资料。

部门协调难度大

部门协调力度存在差异。减排工作涉及经信委、环保、财政等诸多部门，由于各部门担负的责任和主要考核指标存在差异，致使部门间的节能减排关注度差异极大。节能补贴发放，技改资金补贴以及其他的科研奖励措施等，由经信委，发改委、环保部门等下达和负责完成。碳排放强度指标与其他指标间存在某些交叉和重叠，致使推进阻力加大，尤其是节能和减碳分属不同厅局的省市，矛盾更加突出。从七个试点省市的进度可见，能源与气候变化在一个部门的省市如上海、北京和深圳，试点工作进度快、奖惩力度大。而不在一个部门的，就相对较慢，如湖北、天津、重庆、广州，进行稍慢，奖惩力度也不够，致使履约期延后，以时间换取履约率。

企业数据捉迷藏。调查发现，有些企业尤其是中小企业能源监测设施配置不到位，致使能源消耗数据不全、不细，造成企业难掌握重要能耗数据，对排放数据获取造成较大困难。而且有的企业人为设置数据获取障碍，如有的企业设置多套账目（财务或能源消耗等）应对不同部门的审查，若政府部门来人检查，首先问明来意，再掂量拿出哪套账目更好。可见，要获得真实可靠数据还需政府、企业和社会多方合作，下大功夫。政府和企业诉求差异是造成碳市场问题的主要原因

政府和企业的诉求差异是中国碳市场建设问题产生的主因，实现激励相容是关键。

政府诉求

美国酸雨项目是利用限额与交易方式降低污染排放的成功先例。自1990年美国针对电厂启动酸雨限额与交易项目，减排S02近1千万吨(超过60%)．获得了非常好的环境效果。截至2010年，减排成本只有10亿～20亿美元，是美国环境署预估成本的1/4。可见，只要机制设计合理，通过市场方式，能够以较低成本实现减排目标，这正是政府建立碳市场的初衷。

碳市场建设是一项涉及面广、技术要求高的系统工程，需将碳市场建设与实现节能减排目标相结合，科学合理分配碳排放配额，并做好相关支撑能力建设。地方政府最大的期望是，通过碳市场完成国家下达减排指标，同时指导和促进经济转型发展。

碳市场的协同效应，也是政府喜闻乐见的。一通过市场，促进社会树立低碳意识，增强对低碳经济的了解，自觉加入到绿色发展行动中；二通过降低碳排放，减少因化石燃料燃烧产生的烟尘、NOx等污染物，从根本上治理雾霾；三借此构建数据报送、核证及追溯系统，对经济活动数据进行佐证；四通过碳金融形成资金池，用于减排和能源结构调整，助力企业投资低碳技术。

企业诉求

调查发现，参与碳市场的心态有：一是风险规避。不希望进入碳市场、担心碳市场带来类似股票市场的风险的占95%以上。二是攀比观望。由于碳市场未来发展规模、期限、交易方式等不甚明朗，有的企业处于观望状态，等待市场明朗化后再采取措施的占一大部分。市场开市之初，纳入企业开户率不足30%，到履约期临近，还有企业未开户，观望情绪普遍。三是感觉不公。有的企业被纳入配额管理，而有的没有，纳入企业感到不公平，对政府产生抱怨情绪，这部分企业占大多数。

因此，排放权交易必须是强制性的，加强政府与企业的沟通，增进政府与企业相互了解，强化政府和企业诉求的一致性，这是实现碳市场建设的关键。

完善中国碳市场建设的对策措施

市场成功运行依靠多个环节、多种因素，其效果取决于短板，而非长板。

强化法规

碳排放权作为一种环境容量资源使用权，其承载的权利义务和发展权深度耦合。目前，各地所发布的管理办法，对配额权属采取模糊处理的方式，对其规定的差异性也较大。让人感觉政府对待配额较随意，权属归属的严肃性受到质疑，不利于市场参与者信心和预期的建立与稳定。为此，必须强化管理文件的法律地位，以法律形式，明确碳排放权的法律属性，维护履约企业的权利，提升碳资产价值。

完善数据

欧盟碳排放市场建设第一阶段是一个学习与探索的过程，其基础数据也不是非常扎实，但是经过第一阶段的运行，数据质量得到了极大改善。2010年2月，十一届全国人大常委会第十三次会议明确，逐步建立温室气体监测统计、气候变化信息共享平台和信息服务体系。2011-2014年国家发改委和其他部委多次发文，要求温室气体排放达到一定规模的法人企（事）业单位，报告二氧化碳等六种温室气体排放情况。这些措施，将为温室气体排放总量控制、碳排放权交易等相关工作的开展提供数据支撑。但是，政府部门应加强从“管理”到“服务”意识的转变，优化部门职能、整合资源，如将节能和减排的补贴资金集中于一个部门，提高资金利用效率和效果。

另外，随着碳市场覆盖范围的扩大，碳排放统计监测体系会更庞大，主管部门应扩大市场相关数据的透明度，增强对碳市场信任，扩大参与度，调节市场流动性。

市场主导

碳市场将朝着广度和深度发展：一是形成全国以及联接其他国家碳市场的大市场；二是将交易品种扩大到与碳有关的其他产品，如节能量、森林碳汇等，在统一平台下交易，真正实现减排成本最小化。对此需要合理设计规则，遵循市场规律。欧盟碳市场建立之初，由于配额分配过多和实际减排力度的增加，致使碳价格大幅下降。从新泽西退出区域温室气体减排行动(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)可见，区域间的市场很难避免碳泄漏。只有扩大市场范围、消除因市场覆盖范围不同而引起的区域间竞争力的差异，才能让市场健康持续发展。

能力建设

碳市场能够创造更多提升能力的机会，包括：优化社会政治环境，提升政策有效性、机构效率，最终提高资源利用率和利用效果，达到以最小化成本节能减碳的直接目标，以扩大其提高企业管理水平、增强环境意识以及促进绿色低碳转型发展的协同效应。

在碳市场的带动下，将促进建立和完善低碳生产、消费、服务的政策体系、产业服务体系、技术支撑体系和环境保障体系，形成一个绿色低碳的产业链，服务于生态文明建设，以提升低碳产业竞争力。

碳市场也是宣传和培训的平台。加强参与企业和机构对市场的了解，提高更多企业和机构参与积极性，从中获得激励、捕捉商机，从而将更多资源投入低碳产品和技术的研发中。结论

我国碳市场试点工作成效斐然，对我国节能减排工作作用巨大：提升能源环境监测、人才培养等能力建设水平；加强政府部门间协调性；明晰部门间职能划分规范；强化政策法规执行力度；通过碳市场建设，将节能减排打造为一个新型产业。碳市场试点，为我国应对气候变化、顺利实现绿色低碳转型发展，提供了重要实践支撑，其作用会越来越显著。但是必须明确的是，碳市场只是众多解决环境问题的措施之一，必须与其他措施结合，为实现绿色低碳循环发展，建设生态文明作出贡献。

主要教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

[1]国务院办公厅，国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见[EBIOL]．2014 -8 - 24．http://www. gov. cn/zhengce/cont ent/2014-08/25/content_9050.htm. 2014-11-4.

[2]国家发展改革委办公厅，国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知[EB/OL]．2011-10-29．http://www. sdpc. gov. cn/zcfb/zcfbtz/2011tz/t20120113_456506. htm. 2012-11-10.

[3]郑爽．中国碳交易市场建设[J]．中国能源，2014，36(6)：9-12．

[4]上海市政府网站．上海市碳排放管理试行办法[EB/OL]. 2013-11-18. http://www.shanghai. gov. cn/shanghai／node2314/node2319/node12344/u26ai37414. html.2014-4-10．

[5]Kathy Chen and Stian Reklev. China´snational carbon market to start in 2016 -official[EB/OL]. 2014-8-31. http://www.reuters. com/article/20 14/08/31/ehina—carbontrading-idUSL3NOR107420140831.2014-9-2．

[6]中国证券报．国家发改委孙翠华：今年要提出全国碳排放新管理办法[EB/OL]．2014-04-03. http://www. ccchina. gov. cn／Detail. aspx?newsId=43466&TId=57. 2014-04-04，

[7]广州日报，广东首发碳排放配额首批配额量为3. 88亿吨[EBIOL]．2013 -11-27. http://news. xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118310601. htm. 20141- 10．

[8]长江商报．我省碳排放配额分配方案出炉[EB/OL]. 2014-3-28. http://money. 163.com/14/0328/0 1/90CUMD6600253BOH. html.2014-3-31.

（孙振清系天津科技大学经济与管理学院教授；陈亚男、汪国军，天津科技大学经济与管理学院）