发挥市场机制 促进“水十条”顺利实施

文／逯元堂 陈鹏 赵云皓

摘要：充分发挥市场机制作用，可以为“水十条”顺利实施提供基础支撑和有力保障。本文针对价格税费、多元融资、激励机制、产业发展等主要市场调节机制，分析其促进“水十条”实施的作用机理，提出要通过发挥财政政策引导作用，理顺价格税费；破解社会资本融资瓶颈，促进多元融资；强化正向引导和反向约束作用，建立激励机制：构建开放的市场体系，推动环保产业发展几项措施来促进“水十条”的顺利施行。

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关键词 ：市场机制；“水十条”；财政引导；融资

为加大水污染防治力度，保障国家水安全，国务院于2015年4月出台《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），强调其实施需坚持政府市场协同，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制，生产、生活、生态统筹兼顾，政府、企业、公众全面参与，分流域、分区域、分时段因地制宜、因时制宜。其中，充分发挥市场机制决定性作用，增创市场机制新优势，可以为“水十条”顺利推进提供基础支撑和有力保障。基于水污染防治典型特征，市场机制创建与完善应重点从四个方面推进：一是发挥财政政策引导作用，理顺价格税费，激活环境保护市场；二是破解社会资本融资瓶颈，促进多元融资，引入市场化主体；三是强化正向引导和反向约束作用，建立激励机制，创建环境保护市场：四是构建开放的市场体系，推动环保产业发展，用市场化方式解决环境问题。发挥财政政策引导作用，理顺价格税费

加快水价改革、完善收费政策、健全税收政策，是发挥财政政策引导作用、完善水污染防治领域市场调节机制的基本手段。建立能够反映资源稀缺程度和环境修复费用的价格与税费政策，有利于节约利用资源、减少污染排放、保护生态环境；对筹集污染治理资金、激励绿色消费行为、推动环保产业发展等发挥重要作用。

设立阶梯水价、提高污水处置费用征收标准是价格收费政策的基本手段。阶梯水价需要分时段、分领域，因时因事加以逐步有序推进，全面覆盖居民用水、非居民用水以及农业等主要领域。污水处置强调遵循污染者付费原则，所收费用尽量弥补处置成本，减轻财政兜底压力。合理提高城镇污水处理费、排污费、水资源费征收标准，做到应收尽收。城镇污水处理收费标准不应低于污水处理和污泥处理处置成本。水资源费征收标准应考虑资源特质，地下水水资源费征收标准应高于地表水，超采地区地下水水资源费征收标准应高于非超采地区。基于水污染防治“安全、清洁、健康”的基本方针和目标要求，还需发挥税收手段反向激励和积极调节作用，注重从资源索取、生产加工、运输流通、居民消费、污染排放等全过程进行有效引导。应依法落实环境保护、节能节水、资源综合利用等方面税收优惠政策，重点关注关税、环境保护税、资源税、消费税等环境保护相关税种发挥的重要作用，加快推进环境保护税立法、资源税税费改革等工作，积极推进环境友好型消费，研究将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。为促进环保产业发展，提高自主创新能力，对国内企业为生产国家支持发展的大型环保设备，必需进口的关键零部件及原材料，应免征关税。

破解社会资本融资瓶颈，促进多元融资

合理划分中央和地方事权与支出责任，是提高国家环境治理能力的重要基石，是加大政府环保投入的关键举措。中央政府在环境保护宏观调控与统一环境保护规划和管理、国家本级环境保护能力建设、维护国家环境安全、环境基本公共服务均等化、薄弱领域与环节环境保护引导等方面应承担全部或共担事权。为调动中央和地方的积极性，增加政府环保资金投入，提升政府投资绩效水平，应明确中央和地方环境保护事权与支出责任，构建国家调控、地方负责的中央与地方环境保护事权格局，建立事权和支出责任相适应的制度。中央财政要加大对属于中央事权的水环境保护项目支持力度，对于跨区域且对其他地区影响较大的水环境保护项目，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。属于区域性环境公共产品和服务的污水处理、污泥处理处置、河道整治、饮用水水源保护、畜禽养殖污染防治、水生态修复、应急清污等项目，应由地方政府重点予以支持。对中央本级环境监管能力建设与运行由中央予以保障，地方环境监管能力建设及运行费用分级予以必要保障，中央财政予以适当补助。

除考虑增加政府环保投入以外，还应积极化解担保障碍、建立捆绑机制，以引导社会资本投入、促进多元融资。排污企业和环保企业缺乏抵押担保手段、环保投融资渠道不畅，对环境保护投入和环保产业发展产生基础制约。部分排污企业和绝大多数的环保企业属于中小型企业，一般不具备上市资格，因企业信用等级低和抵押物缺乏，融资能力较差，在利用银行贷款和商业信用等融资方面处于劣势。即便能够利用银行贷款，中小企业也常常付出高成本代价，不但要上浮贷款利率，而且还要向担保公司、贷款银行支付不菲的担保费、抵押资产评估、财务顾问费、业务咨询费等额外费用。因而，创新抵押担保模式、拓展环保投融资渠道是突破中小企业融资瓶颈的重要途径。应积极推动设立融资担保基金，推进环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保，引导社会资本投入。因河道整治、饮用水水源保护、畜禽养殖污染防治、水生态修复、应急清污等单个项目具有公益性质，要撬动社会资本进入这些领域，需创新回报机制，与周边土地开发、林下经济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目进行组合开发，确保社会资本获得合理回报。应采取环境绩效合同服务的方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入，建立基于效果付费的机制，分期支付，降低财政一次性支付压力，促进多元融资。

强化正向引导和反向约束作用，建立激励机制

我国现有的环境保护制度，重视要求企业将污染物排放水平控制在规定限值以下，缺乏促使企业进一步削减排污量的政策机制，不利于激励企业研发和应用先进技术，进一步减少污染排放，发挥示范引领作用。同时，在一定程度上也会影响高端环保产业供给，制约污染排放标准提升，难以形成环保投资新需求。为水污染防治创造更大减排空间，亟需着手建立激励机制，健全节水环保“领跑者制度”，鼓励节能减排先进企业、工业集聚区用水效率、排污强度等达到更高标准，树立行业标杆，支持开展清洁生产、节约用水和污染治理等示范，确保进一步减排者获得合理收益。为促进企业积极、主动、大胆地实践“领跑者制度”，引导重要和薄弱领域推行制度创新，中央和地方各级人民政府应综合利用财政、价格、土地等多种政策手段，对相关企业给予支持鼓励。

与“领跑者制度”不同，绿色信贷是促进企业加强环境保护投资的反向约束机制。企业若不进行环保投资，就会在环境保护方面留下不良记录，在争取银行信贷融资方面受到限制，如停止贷款、压缩贷款规模以及压缩还款年限等。2006年以来，我国相继出台《关于共享企业环境违法信息有关问题的通知》、《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》、《节能减排授信工作指导意见》、《关于全国落实绿色信贷政策进一步完善信息共享工作的通知》、《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》等绿色信贷相关文件。制约绿色信贷成功与否的关键在于严格限制环境违法企业贷款，加强环境信用体系建设，构建守信激励与失信惩戒机制，环保、银行、证券、保险等方面要加强协作联动。鼓励涉重金属、石油化工、危化品运输等高环境风险行业投保环境污染责任保险。

生态补偿是促成水污染防治领域市场交易的正向激励机制，是生态文明建设的重要内容和基础任务。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》，党的十八大报告，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行于2014年联合印发的《水土保持补偿费征收使用管理办法》等相关文件，均提出了建立或完善生态补偿制度相关要求。当前，我国生态补偿主要以省级财政转移支付为主，区域之间、流域上下游之间、不同社会主体之间的横向补偿基本空白。我国流域生态补偿实践主要通过专项资金、异地开发、水权交易等模式来实现。应在总结新安江生态补偿等经验的基础上，加快建立流域上下游、不同区域的横向生态补偿机制。应探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点，深化排污权有偿使用和交易试点。

构建开放的市场体系，推动环保产业发展

借鉴国内外经验，采用环境污染第三方治理、政府采购环保服务、政府和社会资本合作等方式，构建开放的市场体系，是推动环保产业发展的重要举措。第三方治理指环境管理行政主体允许、鼓励甚至强制企业以签订环境服务合同方式履行污染防治及环境保护的义务，实现企业遵守环境法、环境服务市场发展及环境管理效率提高的多重目标。政府采购环境服务强调环境服务市场主体以合同环境服务的方式面向政府部门提供环境综合服务，以取得可量化的环境效果为基础收取服务费，可以为民营企业释放更多空间和机会，调动社会资本投入水污染防治的积极性，从而达到减轻财政负担、提高环保投资效率的多重目的。此外，政府和社会资本合作有利于转变政府职能、创新环保项目管理方式、提高环保投资效率，是构建开放的市场体系、引导社会资本环保投入的重要模式。

为促进环保产业健康有序发展，还应建立规范统一的市场环境，对涉及环保市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面梳理，健全环保项目招投标管理办法和技术标准，废止妨碍形成全国统一环保市场和公平竞争的规定和做法。同时，要强化对环保产业发展的正向引导，激发环保产业市场活力。

（逯元堂系环境保护部环境规划院公共财政与投资研究部副主任；陈鹏、赵云皓，环境保护部环境规划院）