环评审批制度改革：进展、问题与对策

摘 要 近两年，在大力推进行政审批制度改革、转变政府职能的背景下，国务院和环保部通过下放环评审批权限、优化审批程序、推进环评审批公众参与和监督、切断环评审批机构与环评机构的利益关联、禁止违规插手环评审批等措施深化环评审批制度改革。在环评审批监管方面，需强化宏观管理，落实污染物排放总量控制制度、环境保护目标责任制和考核评价制度，加强公众参与和监督，完善环评审批监管法律制度：为解决改革措施与现行法律规定的冲突，需对《环境影响评价法》相关条文进行相应修订；对保留环评审批前置的具体项目、环评审批程序改革的具体操作，还应及时出台细化的、统一的规定。

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关键词 环评审批：改革；行政审批：筒政放权

文／晋海王颖芳

近两年来，在大力推进行政审批制度改革、转变政府职能的背景下，国务院和环保部针对环评审批制度中存在的问题，进行了大刀阔斧的改革。这些改革措施在顺应简政放权的大趋势的同时，也将对解决环评审批中的违法乱纪等问题产生积极影响。但是，不可否认的是，近期环评审批改革仍存在一些问题，如何针对这些问题采取有效措施，对于进一步完善环评制度，切实发挥环评制度提高决策科学性、“防患于未然”的作用具有重要意义。

环评审批制度改革的背景

2013年3月，第十二届全国人大第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，深化行政审批制度改革，对现有行政审批事项，“该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合”，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。十八届三中全会第三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，应进一步简政放权，深化行政审批制度改革。2014年全年，李克强总理主持召开40次国务院常务会议，其中21次部署了“简政放权”，强调深化行政审批制度改革，精简前置审批，取消和下放行政审批事项，使简政放权成为持续的改革行动。环保部门的环评审批作为行政审批改革的具体内容之一，推讲环评审批改革，不仅能规范环评审批行为，切实发挥环评制度的功能，更是党中央、国务院深化行政审批制度改革要求的具体体现。

2014年11月26日-12月26日，中央第三巡视组对环境保护部进行了专项巡视。2015年2月9日，巡视组向环保部党组反馈了巡视意见，指出目前环评存在以下问题：一是未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在，背后隐藏监管失职和腐败问题；二是有的领导干部及其亲属违规插手环评审批，或者开办公司承揽环评项目牟利；三是环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；四是环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位；五是把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间；六是地方环保部门环评审批中腐败问题易发。并指出应持续深化审批制度改革，大力推进修订《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》。为落实中央巡视组的意见，国务院和环保部发布了多项通知和规定来规范环评审批行为，推进环评审批制度改革。

环评审批改革的具体内容下放环评审批权限

为贯彻落实国务院深化行政审批制度改革的决策部署，提高建设项目环境管理效能，推进简政放权，2013年11月，环保部发布《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，下放25项建设项目的环评审批权限，主要是基础设施类和环境影响较小的项目，如分布式燃气发电、城市快速轨道交通、扩建民用机场等项目。2015年3月13日，环保部再次调整其审批权限，发布《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录》（环境保护部2015年第17号公告），将火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园等项目的环评审批权限下放至省级环保部门。下放环评审批权限是推进简政放权的重要举措，一方面有利于环保部门将更多的力量投入到法规制度建设、战略规划环评、强化执法监督方面；使环评“源头预防环境污染和生态破坏”的制度作用得到切实有效发挥；另一方面，便于地方环保部门环评阶段提前进入，提高审批效率，推动经济和社会发展。

部分取消环评前置，优化环评审批程序

为解决企业投资项目核准存在的前置审批手续繁杂、效率低下问题，2014年12月国务院办公厅发布《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》，提出精简前置审批事项，只保留规划审批、用地预审（用海预审）两项前置审批，仅对重特大项目将环评审批作为前置条件。为提高审批效率，该方案还指出应优化审批程序，对确需保留在项目开工前完成的审批事项，与该项目核准实行并联办理，将工作重心从事前审批转向事中、事后监管。这表明，对一般建设项目，环评审批不再属于前置程序，且与项目核准实行网上并联办理，这在很大程度上简化了环评审批程序，提高了审批效率，有利于加快项目核准的速度，从而拉动经济增长。

各地环保部门也采取了一系列措施优化环评审批程序。如深圳市人居环境委发布《关于推进建设项目环保审批和验收制度改革的意见>，提出简化环评审批程序，实行宽进严管，推行环境影响登记表备案制度，对于只要填写环境影响登记表的建设项目，办理登记备案即可，无需办理环评审批手续；惠州市环保局则印发《关于投资项目环境影响评价文件审批制度改革实施方案>，规定列环评审批正负清单，对列入正面清单的项目实行即报即批，对列入负面清单的项目，不得建设，环保部门不再审批其环评文件，没有列入正负清单的项目，则减少环评受理前置条件，实行并联审批。

推进环评审批公众参与和监督

当前我国环境问题比较突出，环境影响评价越来越受公众的关注，下放环评审批权限、简化审批程序等改革措施实施后，为保障环保部门客观、公正地审批环境影响评价文件，需要加强环评审批过程中的公众参与。2013年11月，环保部印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，要求在建设项目环评审批过程中，公开环境影响评价文件受理情况、拟作出的审批意见、作出的审批决定等事项，并对信息公开的方式、期限等问题做出了具体规定。2015年1月1日施行的新《环境保护法》（下称新《环保法》）第56条第2款规定：“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”，以法律的形式强调了环评审批信息公开。上述规定为加大环评审批信息公开力度，推进环评公众参与，促进环评民主决策打下了坚实基础。

切断环评审批机构与环评机构的利益关联

我国现有环评机构主要分为四类：环保部门下设机构、其他部门下设机构、大学下设机构、社会民营机构。根据《环境影响评价法》第19条第3款，为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管部门或其他有关审批部门存在任何利益关系，而政府部门所属的环评机构并不独立，且根据中央巡视组的反馈意见，我国环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，易产生利益冲突和不当利益输送，为落实该反馈意见，深入推进环评审批制度改革。2015年3月20日，环保部办公厅印发《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，部直属单位的8家环评机构率先在2015年12月31日前脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩，逾期不脱离的，一律取消环评资质。根据2015年4月29日《中共环境部党组关于中央巡视整改情况的通报》，截至2015年3月底，两家部属单位所属环评机构已完成脱钩工作。为进一步深化行政审批制度改革，4月27日，国务院办公厅发布《关于清理规范国务院部门行政审批中介的通知》，要求切断中介服务利益关联，审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。这将进一步推进环评机构改制，使环评机构独立于审批部门，切断权力寻租空间和利益输送渠道。

禁止违规插手环评审批

中央巡视组指出，环评审批领域存在领导干部及其亲属违规插手环评审批的现象，为落实这一意见，规范领导干部廉洁从政行为，2015年3月24日，环保部印发《关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批的规定》，明确了6类明令禁止的违规插手环评的行为，并指出，领导干部违反该规定的，按照干部管理权限，视情节轻重依纪依法依规给予批评教育、党纪政纪处分或者组织处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关追究法律责任。根据《中共环境部党组关于中央巡视整改情况的通报》，环境保护部党组在解决违规插手环评审批问题方面，已全面开展专项清理工作，对2012年以来117批次环评资质审批、648项建设项目环评、729个竣工环保验收有关情况进行逐一清查；组织部领导班子成员、近期退出班子的老同志、机关副处级以上干部、部属单位班子成员共453人，对其本人及其父母、配偶、子女及其配偶、其他特定关系人，有无插手环评审批、开办环评公司或在环评领域从业情况，进行全面申报，对有的领导干部因工作需要在环评公司兼职、个别领导干部和个别领导干部亲属持有本单位开办的环评公司股份等问题，按有关规定及时作出处理。

环评审批改革存在问题及其应对环评审批的监管问题及其应对

下放环评审批权限、简化环评审批程序等一系列措施表明，环评审批的重心将从事前审批转向事中、事后监管。为强化对环评审批的监管，2013年11月15日，环保部下发《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》，针对环评审批权限下放后的监管问题，该通知指出在环评审批和建设项目环境管理中违法、违规，造成重大环境污染、生态破坏或者严重损害群众健康的环境问题，上级环保部门要责令其予以纠正，并视情况对下放审批权限予以收回；在对环评审批管理人员的责任方面，规定对违反法定程序、超越法定权限作出的环评审批和竣工验收决定，上级环保部门应依法予以撤销，对编制质量差的环评文件作出审批的，追究相关行政人员责任。2015年3月18日，环保部发布《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》，指出环评审批部门将未按规定追究责任的环评违法项目通过环评审批或竣工环境保护验收的，应追究相关环保部门工作人员的责任。上述文件主要目的是强调环保部门对企业投资项目的事后监管问题，对环评审批工作的监管仅从原则上提出了要求，还需要落实具体的制度来确保环评审批权限的合法运用。

环评审批权限下放给地方环保部门，其中有的项目与地方利益有较大关联，而地方环保部门又是地方政府的职能部门，如何有效监督和保障地方环保部门在环评审批过程中正确协调经济发展与环保的关系，严格执行国家法律法规、产业政策、环境标准，成为环评审批改革需要注意的问题；另外，在简化环评审批程序方面，如何保证审批部门在操作过程中保留必要审批流程，客观、公正地进行环评审批，也需要加强监管力度。

针对环评审批改革中的监管问题，还需要从以下方面进行强化。在宏观上，首先要强化宏观管理，强化战略环评的指导性和权威性，提高规划环评的有效性和执行力，充分发挥规划和规划环评对建设项目的调控、引领和约束作用；其次要贯彻落实新《环保法》第44条规定的污染物排放总量控制制度，各省级人民政府应落实国务院下达的重点污染物排放总量控制指标，对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件；最后，为大力加强环评审批的公众监督，要“强化信息公开和公众参与”，将环评审批的受理情况、办理过程、审批结果等予以公开，接受公众监督，保障环评审批程序的公开透明。在微观层面，一是要落实环境保护目标责任制和考核评价制度。新《环保法》第26条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据”，地方政府应正确协调经济发展和环境保护的关系，确立环境保护目标，从而保障地方环保部门严格实施环评审批，激励其对自身的审批工作进行客观监管。二是通过法律形式完善监管制度。需要修改并完善《环境影响评价法》，以法律的形式强调上级环保部门对下级环保部门环评审批活动的监管，规定监管的具体内容和程序，并规定违规插手环评审批的行政工作人员的法律责任问题，从而保障环保部门客观、公正地进行环评审批活动。三是在推进网上审批的改革进程中，要贯彻落实国务院《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》的要求，依托在线审批监管平台，设置电子监察功能，全程跟踪、及时预警、严肃问责，落实对环评审批工作的外部监督。

与相关法律法规的冲突问题及其应对

环评审批改革过程中，对相关制度进行了革新，其中一些措施与现有的法律、法规及相关文件内容存在冲突。首先，为精简前置审批事项，对一般项目取消了环评审批前置，与相关规定存在冲突。《环境影响评价法》第25条规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”，根据该条，环评审批是法律明确规定的项目核准前置条件，因而部分取消环评审批前置，突破了现行法律的框架，存在明显的合法性问题；另外，国务院2013年印发的《大气污染防治行动计划》指出，“所有新、改、扩建项目，必须全部进行环境影响评价；未通过环境影响评价审批的，一律不准开工建设”，强调环评审批作为源头监管的重要性和必要性，将环评审批作为项目核准的前置条件。其次，部分地区为简化环评审批程序推行的环境影响登记表备案制度与《环境影响评价法》相关规定存在冲突。深圳市在改革过程中，对只要填写环境影响登记表的项目，取消了环评审批这一程序。根据《环境影响评价法》第22条，建设单位应将环境影响评价文件报有审批权的环境保护主管部门审批，而该法第16条规定“环境影响评价文件”包括环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，因此，根据《环境影响评价法》，环境影响登记表也应当报环保部门进行审批。最后，在环评审批公众参与方面，《环境影响评价法》与新《环保法》及相关改革的规定存在冲突。新《环保法》第56条规定：“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”。而《环境影响评价法》仅在第21条规定建设单位在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并未规定审批机关应公开环评报告全文，在环评报告公开方面缺乏与新《环保法》对接的条文。

为保障环评审批改革的实施，落实各项改革措施，需要对《环境影响评价法》进行修订。一是要将需进行环评审批的建设项目分为一般项目与特别重大项目，对一般项目实行环评审批和项目核准并联办理制度，并强调建立事中、事后监管体系，对特别重大项目仍坚持环评审批前置；二是要规定简化环评审批程序，调整《环境影响评价法》中关于需报环保部门审批的环境影响评价文件的范围，对环境影响较小、仅需填制环境影响登记表的项目，实行备案制度；三是修改有关环评审批公众参与的条文，充分扩大公众对环评程序的参与范围、监督范围、环评报告公开范围，以符合现行环保法律体系的发展趋势。

环评审批改革具体操作规定的缺位问题及其应对

根据国务院办公厅印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，在精简前置审批事项时，对重特大项目，仍将环评审批作为前置条件，发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年年底前研究提出重特大项目的具体范围。但目前并未明确重特大项目的范围，也未出台相应目录。各级环保部门在实施过程中无法明确界定一般项目和重特大项目的范围，在精简环评前置审批事项方面缺乏具体的操作指导，在一定程度上束缚了改革的步伐，阻碍了环评审批改革的进程。另外，关于环评审批程序的简化，国务院和环保部门发布的文件仅做了原则性的规定，具体应当简化到何种程度、哪些程序是必须保留的等问题，还缺乏具体的规定，这也导致了各地在推进环评审批改革时的做法不统一。

为落实环评审批制度改革的各项措施，还需要从以下两个方面细化有关规定：一是环保部门应与发展改革委商定，尽快出台保留环评审批前置的重特大项目的目录，对环评审批程序的改革的具体操作，如环评审批程序应简化到何种程度、如何简化等问题，还需要环保部出台相关文件进行统一规定，为地方各级环保部门的环评审批改革提供指引；二是在改革过程中，各级环保部门应加强沟通，及时更新并完善环评审批项目目录，做好环评审批权限下放后的工作衔接问题，并应出台相关工作规则、办事指南，为公众报批环评文件提供明确指导。

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（晋海系河海大学环境法研究所副所长、教授；王颖芳，河海大学研究所）