基于生态文明的战略环境评价制度( SEA2.0)设计研究

摘 要 文章归纳了我国战略环境评价( SEA)发展的阶段性特征，探讨了目前我国SEA在理论研究、规划环评制度与实践方面的发展现状及存在的问题。同时分析了SEA发展面临的新形势，指出生态文明建没背景下，对SEA制度——从当前的“SFAl.0版”到“SEA2.0版”的全面升级，需建立涵盖“价值规范一评价模式一技术方法一制度设计”的SEA体系，并具体分析了SEA2.0制度的基本特征和设计要点。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 生态文明：战略环境评价；规划环评；SEA2.0；制度设计

文／包存宽 中国SEA发展的三个阶段

2002年以前：引入、理论探索、尝试性实践

2002年以前，国内研究主要有SEA基本概念与国外研究成果、实践经验的介绍，分析开展SEA的必要性与意义，并就如何开展SEA进行了初步却具有开创性的研究与实践，为《环境影响评价法》的制定尤其是纳入规划环评进行了必要的理论与方法学上的准备并积累了初步的经验。中国政府出台的相关文件如《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》等明确提出了开展SEA的要求或包含SEA相关内容，1998年原国家环境保护总局“三定”方案也明确涉及SEA。

2002-2012年：规划环评制度的建立与实施

2002年的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）、2009年的《规划环境影响评价条例》（以下简称《规划环评条例》）都规定国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的“土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”以及“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”共14类规划（简称“一地三域十专项”），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价( EIA)，即规划环评或规划层次的SEA[规划环境影响评价（PEIA或规划环评），是指规划层次的SEA。在本文，SEA与PEIA的关系类似于“水果”与“苹果”，SEA更是倾向于理论性的术语，PEIA通常特指中国当前依据《环评法》等实施的SEA制度与具体实践。二者在本课题申请中可视为同义或近义词，可互用]。

为配合《环评法》的实施，原国家环保总局制订了《规划环境影响评价技术导则》（试行）(HJ/T 130-2003)（以下简称《2003导则》），规定了开展规划环评的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。2005年起，原国家环保总局或会同国土资源部、交通部、水利部等陆续启动了包括《2003导则》修编暨《规划环境影响评价技术导则总纲》（以下简称《导则总纲》）编制以及城市总体规划、土地利用、油（气）田总体开发、石油化工基地、流域建设开发、城市交通、煤炭矿区开采、林业等规划环评技术导则的编制与研究工作。其中， 《导则总纲》已于2014年6月发布并于同年的9月1日正式生效。

各类规划环评也依据《环评法》、《规划环评条例》、《2003导则》逐步开展起来，但截至2008年，也就是《环评法》实施的头5年规划环评执行率不足10%; 2007年以后，环保部开展了一系列规划环评试点，并于2009年之后陆续开展了五大区、西部大开发SEA及长江中下游城市群、中原城市群SEA和京津冀、长三角、珠三角SEA等。SEA的研究也多为规划环评的关键问题（如技术方法）、围绕如何指导开展各类规划环评或作为各相关技术导则支撑性基础研究、示范性案例研究等。

十八大以来：“用制度保护生态环境”——SEA制度升级的契机

十八大提出把生态文明建设放在突出地位，融入五位一体总体布局；十八届三中全会强调要实现治理能力与治理体系现代化、用制度保护生态环境，并要求“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”；四中全会则进一步明确了法治建设，并要求“引入第三方评估”和“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。

当前生态文明建设所面临并亟需解决的资源、环境和生态问题，是由于长期快速的工业化和城镇化进程中政府决策价值观失衡、决策方式不当或决策执行失真使得城市或产业发展定位不准、规模过大、布局不合理和结构性问题突出等所导致的。生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题，而是立足于解决传统环保模式下“环保看似很努力且做了不少工作，但资源环境生态问题依然长期得不到实质性有效解决”的源头性、根本性和制度性因素。因此，建设生态文明需要一种决策分析和综合评价的政策工具，以保障生态文明作为一种价值规范，引导和约束一切社会、经济、文化和政治建设活动。SEA立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题，应能很好地衔接生态文明理念和以发展规划为核心的各类规划。

可以说，生态文明是可持续发展理论的中国化与时代化，是科学发展观的突破与创新。生态文明建设给包括规划环评在内的SEA甚至整个环评体系的发展提出了新要求、带来了新机遇。生态文明与SEA的关系具体见图1。

然而，眼前的环评正处于舆论的风口浪尖。中央第三巡视组2014年底对环保部的专项巡视，结果显示环评违法违规现象大量存在，包括监管失职和腐败、领导干部及其亲属违规插手环评审批、“红顶中介”现象突出，以及把关不严、批而不管、越权审批导致污染隐患；环保部新任部长在2015年“两会”关于“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”表态，3月30日央视《新闻周刊》播出了“环评变坏评？”的节目，尤其是2015年4月21日李克强总理斥责中介评估乱象。虽然眼下被关注和批评的是项目环评。不过，“多评乱象”，环评尤其是环评行政审批被舆论与群众诟病，以及“多规合一”等规划体制改革，也说明包括规划环评、项目环评在内的整个环评制度甚至规划与项目决策的评价评估制度、行政审批的体制机制同样存在并面临一系列问题和挑战。我国SEA存在问题分析

理论研究方面

可以说，无论学术界还是实践者，都认为迄今SEA尚未形成独立、完整的理论和方法学体系，而且理论与方法研究滞后且与现实需要的差距正在加大。

一是基础研究薄弱，尤其缺少系统性的理论研究。当前关于SEA理论研究中同质型、碎片化的成果偏多，持续、深入、系统地开展SEA研究的学者并不多，而具有学术价值、实践意义的成果少，开展创新性研究、能够引领国际SEA发展方向的高质量成果更是稀少。所谓的决策优化也多是技术、措施层面的修补，是一种改良式、被动应对式的反思和调整。

生态文明是对传统工业文明从技术到制度、再到文化理念的深刻反思，是通过对社会经济发展模式的突破性变革，从根源上解决资源、环境和生态问题。生态文明需要SEA的理论研究能够对决策框架——从技术到制度、再到文化进行全方位审视与反思，而不仅是对决策技术层面的支持。

二是理论研究体现中国特色不够。当前的SEA研究多是受到国内政策形势和西方国家研究成果的影响，跟风式、模仿型成果颇多，缺乏独立性尤其是体现中国特色不够：结合中国国情和作为评价对象的政策规划编制与实施的体制机制，体现当前所处快速工业化与城镇化历史时期的特点，响应解决影响群众健康突出环境问题及人民群众日益强烈的改善环境质量的需求，以及缓解邻避冲突和应对当前环境群体事件频发的现实需要。

三是侧重于工具理性而忽视了价值理性。大多SEA研究着眼于“服务决策”甚至帮着决策通过“行政审批”、“减缓不良环境影响”的工具理性上，侧重实证分析和具体评价技术方法的研究。缺乏对SEA“应该是什么”（应然性）的“元问题”、规范性的深层次思考和系统研究。如SEA应着眼减缓不良环境影响，还是着眼于优化制度体制与机制、促进实现善治、防止规划缺陷和防范风险、缓解邻避冲突，或兼而有之？在不同行政层级、不同属性、不同类型政策或规划上的侧重是否应有所不同？对于SEA的本质属性、功能和价值取向等基本问题阐释不清，这种“不问价值”的研究倾向在本质上与SEA的评价对象——公共政策的基本属性是相违背的，缺乏对评价对象的特性研究，SEA也就失去了学科研究的独立性和存在价值，从而陷入学科与部门的认同危机。

四是没有得到相关学科的有效支持。国内SEA研究与规划环评实践多是由环保系统单个部门主导和从环境学科的单个学科领域开展的，缺少从战略学、政策学、规划学的本体理论出发研究SEA。比如，SEA研究与规划环评实践中普遍提及的承载力等基础性问题，规划部门与环保部门、规划学界与环境学界，甚至不同的规划环评机构或者环评技术人员对承载力的理解分歧较大，导致承载力分析计算的技术路线大相径庭，甚至有意或无意地曲解承载力内涵或没有清晰的承载力计算边界。

规划环评制度与实践方面

一是在处理发展与保护的关系上，包括规划环评在内整个SEA的目的是平衡发展与保护的关系以确保可持续发展。然而，在实践中，规划环评过于迁就甚至无条件地服从于“经济增长大局”，难以守住生态保护的红线、资源能源总量的上限和环境质量不下降的底线。

我国规划环评虽涵盖了14类规划，貌似很全面。但中国语境下的“政策”、“规划”不同于西方的政策、规划与计划(Policy, Plan，Program，即PPPs)，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。其中，国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）统领我国规划体系，是我国规划体系（包括发展规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划、部门规划）的龙头和其他规划编制依据，是规划体系中的“元政策”。然而，当前的规划环评并未涵盖发展规划。

二是规划编制、规划环评及相关规划评估中涉及相关部门之间的博弈。首先是规划编制中的博弈。我国规划之多、类型之杂、层级之冗及由此带来了职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政。规划之间冲突难免，其背后实则是地方和部门权力和利益博弈。当前规划的部门化和专业化，规划实施中的集体行动困境和相互之间的信息不对称，国家和地方以及不同地区之间规划实施的利益配置和成本分担错位，很大程度上阻碍了相互之间的合作。生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场的合力，需要从中央到地方各级政府以及地方政府之间、政府各部门之间的协作。因此，需要以生态文明理念作为发展规划的价值取向和决策行为准则，通过整合、协调各类规划（即“多规合一”）以形成生态文明建设的合力。

其次是规划环评中的博弈。规划环评在中国的实施面临的最大挑战恐怕还是作为规划环评最终服务对象或称之为用户的规划部门与规划界并不“领情”，视规划环评无用甚至是“累赘”。相关规划编制与实施的管理制度也不“对接”规划环评，环保部门与规划部门间的配合不足甚至是抵触已经成为规划环评在中国开展普遍不足的根源，成为开展规划环评的最大障碍。而且，规划环评中的委托方即规划编制机关，通常“位高权重”，而当前上级批准下级规划下的规划审批机关则往往是规划编制机关和环保部门的共同上级，规划环评的“违法”较为普遍甚至“常态化”：规划编制机关不做规划环评就报批规划草案、规划审批机关没有环评文件批准规划草案。面对规划环评实施率低，环保部门作用有限。

最后，还有包括规划环评在内的各种评价、评估中的博弈。目前的规划评估在实践上，除规划环评以外，还有社会稳定风险评价、经济评价等。但是，这些规划评估整体表现为类型繁多、过程复杂、相互之间交叉重叠，延长了规划编制和审批的周期，影响了规划决策的效率；而且各种类型的规划评估背后实际上都代表了其主管部门的利益，评估环节成为各部门争夺话语权的一道关卡。这显然与“五位一体”推进生态文明建设的初衷是背道而驰的。因此，有必要对当前林林总总、乱象丛生的规划评估进行系统梳理和研究，通过顶层设计以形成一个全面、合理、有效的规划评估（或评价）体系来全面反映和落实生态文明建设的目标与要求。

三是规划环评的有效性差，甚至会影响规划环评制度的正当性。规划环评的有效性，应首先体现为规划环评的成果、结论被相关部门在规划制定中采纳，最终应体现在促进环境质量改善和可持续发展目标的实现上。《环评法>实施12年，正值中国环境质量持续恶化、人们对环境质量改善的需求持续提高的时期。尽管不能将环境质量恶化的“脏水”都泼在规划环评、SEA甚至整个环评“身上”。无论是从预防环境问题发生还是改善环境质量来看，作为预防性的政策工具，包括规划环评、SEA甚至整个环评面临置疑也并非偶然。对于规划编制机关或规划编制技术咨询机构，由于规划环评与规划所属学科、部门的“天然隔阂”，再加上介入晚、补课式环评、隔靴挠痒式的结论与建议，又能在多大程度上改善、优化规划方案，或为规划决策提供及时、充分、有效、科学的依据？更遑论对“不良”规划进行“否决”了。公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足、规划者改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现。长此以往，无疑将损害规划环评制度的正当性。

四是规划环评与项目环评的关系上，过于依赖项目环评模式和技术方法，忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达，造成规划环评机构实施上的困难。大多数是基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，缺乏充分融合城市／区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，甚至规划环评已经变成了“大个头”的项目环评。规划环评到底发挥了多大作用，不仅难以让规划部门和规划界信服，甚至环评界都存在认同危机。

当然，目前规划环评的执行率仍较低，却没有从执行率低的源头人手，而是从项目环评和规划环评的联动机制人手，采取一手“胡罗卜”——项目环评可以依据规划环评适当简化、一手“大棒”——没有规划及其规划环评的相关项目环评一律不予以审批，试图以法律上更强执行力的项目环评倒逼规划环评的实施，不仅本末倒置，反而催生出“为项目而规划”。可以说，试图通过规划环评与项目环评联动机制推进规划环评的实施无异于“头痛医脚”。这一做法，在各类规划层出不穷、“多规合一”呼声越来越高，尤其简化、弱化项目事前审批而强化事中监管和事后严惩的大背景下也显得“格格不入”。建设生态文明背景下战略环境评价制度设计

生态文明对SEA制度升级的要求

生态文明建设要求SEA的制度升级，应着力于解决以下问题。一是生态文明建设被放在突出位置，融人其他“四个建设”的各方面和全过程。为避免建设生态文明的宏观战略目标被“虚化”、“表面化”，避免生态文明建设的“宏观价值目标”与规划建设等“微观实践行为”的错位和脱节，须将生态文明的价值理念、目标、原则和内容等融入到政治、经济、社会和文化建设的行为源头。如何将生态文明转化为开展SEA的“评价标准”准则或依据，以确保相关重大决策符合或满足生态文明建设的要求？

二是生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题，应是立足于解决导致资源环境生态问题长期得不到实质性有效解决的根本性和制度性因素。用制度保护生态环境，制度的力量体现在哪里？无论是作为SEA作用对象的政策和规划，还是SEA本身都属公共政策范畴并具有制度特性，SEA如何发挥其促进“善治”的功能？

三是生态文明已成为共识，生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场共识，需要中央和地方各级政府以及地方政府之间、政府各部门之间的合作。如何通过SEA，将生态文明理念转化为规划的价值取向和决策行为准则，形成协同推进生态文明建设的合力？

SEA2.0制度的基本特征

评价目的——评价的逻辑起点。重置SEA的逻辑起点——包容不良影响(Negative Impact)最小化，以生态文明、可持续发展、科学发展观优化规划体制机制、防止规划缺陷及防范各类风险(Failure＆Risk)、规避邻避(Not In MyBackyard，NIMBY)冲突和环境群体事件。SEA侧重于价值理性，其技术方法是实现评价目的（如达到价值共识）的手段；项目环评应侧重于技术分析，对评价对象进行科学、客观的评价，但也涉及价值理性等主观因素如邻避冲突，应寻求工具理性和价值理性之间的平衡。

就同一规划体系如城乡规划而言，宏观的、战略层面的规划如城镇体系规划、新型城镇化战略等，应着眼于贯彻以生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观，并优化城市规划的体制机制、协调城市之间和地区之间的合作（如大气污染的联防联控）；中观的、政策性层面的规划（城市总体规划）着眼于承上启下，防止规划缺陷及防范生态风险、规避邻避冲突，优化城市规划体系及促进规划间的协同与协调；微观的、操作层面的规划（控制性详细规划、专项规划等）着眼于减缓或最小化不良影响、响应群众的环境诉求、改善和美化优化人居环境。

价值规范——基于生态文明理念。如果规划出现失误，大部分失误并不是由于具体规划方案、规划手法的问题，而是规划目标及尤其是规划理念出了问题。生态文明本身就是一种理念与价值取向，应作为人类社会经济活动尤其是政府重大决策的行为准则。将生态文明理念、生态文明相关的资源环境与生态学的知识转化为规划的价值规范和规划决策和执行的行为准则，是保证规划科学性与民主性的前提。而生态文明的哪些理念和知识需要转译到规划领域和评估领域？以及如何转译，谁来转译？这一过程又不能仅仅是一个简单的“转译”过程，还应在相关学科知识转译的基础上，进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”，促进规划评估理论的形成、发展与完善。

SEA应基于生态文明理念，成为以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束、以实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”目标为导向，优化政府决策的政策工具和激励与约束机制。

评价模式——多样化、灵活的评价模式。SEA模式的灵活、包容、多样化发展：从单纯的物质性要素的评价到包含利益关系，比如当前利益与长远利益之间，社会经济与环境效益之间的协调；从环境要素的表征性评价到生态系统的整体性和功能性评价；从单纯的环境影响评价到资源、环境与生态问题的整体性评价、可持续性评价；从重结果与结论的评价到融合了目标与结果、内容与方法、过程与程序的评价：从单一政策或规划方案到战略体系（如城市规划体系）的评价；从作为“预防性政策工具”的、“以优化某一决策方案为中心”为导向（社会经济决策未来可能导致环境问题的预防）的正向SEA，到以解决突出环境问题（基于解决历史遗留和当前存在的资源环境与生态问题，如何协调、优化当前相关政策、规划）为导向的逆向SEA模式。

尤其应建立起响应不同行政层级（国家、省或市县）、不同属性（总体规划、专项规划）、不同专业领域（专门或跨部门领域）、不同规划范式（综合理性规划、倡导式规划、参与式规划）的规划评估模式。研究包括评价“四要素”，即为什么评（评价目的与功能），谁来评和评谁（即评价主体和评价客体），评什么（评价内容）和如何评（评价方法）。

模式的内容包括评价主体与评审主体的资格确认、评价机构的专业结构或学科组成、评价和否决的“标准”或依据的设置（权），以及社会、经济与环境评价的因子或要素的权重分配等。应体现模式设计上相对于生态文明理念、原则、内容与涉及领域的于法周延，模式实施上相对于规划编制与实施和规划评估实践的于事简便。

评价方法——“分析一协调”的评价方法。梳理SEA方法、规划方法、规划与政策评估方法：按来源分为技术范式方法（以预测、分析和评价技术为基础，围绕规划的不良影响的评价方法），社会学范式方法（基于访谈法、问卷调查法等社会调查方法）和公共管理范式方法（重视政府工具的听证会、座谈会等公众参与、民主协商）。重点研究在规划决策和评价过程中综合了技术理性与交流理性的“分析(Analysis) -协商( Deliberation)”（简称A-D）方法，在不同空间尺度（国家、省、市县）、不同规划类型（城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划）、不同规划范式（综合理性规划、倡导式规划、参与式规划）SEA中的适用性，以及综合运用于影响识别、预测与评价等过程或多个环节的方法（如专家咨询法、头脑风暴法、Delphy法），规划学及规划实践和评价学与评价实践中的共同方法（如情景分析法、趋势外推预测法等）。

SEA2.0的制度设计

其一，SEA2.0制度的顶层设计。生态文明制度建设，可通过SEA和规划环评，去影响中长期发展规划、国土资源规划、主体功能区划与重要生态功能区规划、空间规划，产业政策与产业发展规划、城镇化发展战略与城市规划、国民经济与社会发展规划、水资源规划、能源规划、土地利用规划等。

SEA2．O制度应至少包括正式制度、非正式制度和实施机制三个方面（图2）。

其中，正式制度要成为制度的内核，非正式制度要为正式制度引领方向，实施机制要为正式制度和非正式制度提供保障。SEA2.0制度的顶层设计，应基于SEA的体系重构，如何从传统模式转向新模式需要建设的内容。这是宏大、艰巨的任务，同时充满不确定性与风险。最终形成涵盖了强制性、选择性和引导性等不同制度形式，分析不同形式制度间的关系，确保制度框架内部的一致性和协调性，重点确定规划环评制度的法律法规框架体系，包括对确定规划环评制度的法律、法规及技术规范等文件的法律定位、内容、作用范围、编制要求等做出整体安排。

其二，正式制度与非正式制度互补。正式约束也称之为正式制度，主要包括界定经济主体的责任规则、惩罚规则和度量衡规则（评价规则）等；非正式约束也称之为非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等；正式制度、非正式制度和实施机制之间要实现相互匹配、相互磨合、相互适应。

其三，SEA2.0实施的机制设计。SEA2.O实施的机制设计，应包括5个基本要素：机制实现的目标、机制的执行体、机制作用的对象、运行的环境条件、具体的方式方法。基于规划和规划环评，重点研究环境学和规划学的学科领域、环保与规划行政部门、咨询与技术服务机构在学科协同发展、建章立制的综合决策、规划与评价咨询的合作共享机制设计；分析SEA各主体的利益关系，从利益主体的协作与博弈、规划过程与SEA过程互动、相关法律法规和技术规范的衔接性等角度，研究当前制度框架下城市规划部门与环保部门的协作机制。

基于生态文明的SEA2.O实施机制中，应建立、完善包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论的规划决策机制，建立规划决策的合法性、符合生态文明相关要求的审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。还需从有效性的角度，识别出SEA2．O制度的驱动要素，包括关键主体、关键事件和关键环节等，构建政策执行过程模型，识别制度执行中需要改善的环节，提出提高执行力的措施，保障政府规划环评制度及生态文明建设相关法律、法规和政策的实施。结论与建议

围绕两个问题开展SEA研究：SEA如何基于生态文明建设进行建构？如何以SEA2.O升级版为政策工具，推进生态文明建设？包括构建其价值规范、丰富其评价模式与评价方法，SEA制度优化与顶层设计。

结论一：当前SEA无论是在制度的价值取向还是具体的实施模式和评价内容上，都无法适应生态文明建设的要求，需要建立符合生态文明理念，响应生态文明所关注的资源、环境与生态问题，包容生态文明建设领域和具体内容，确保政府重大决策符合生态文明建设要求，涵盖“价值规范一评价模式一技术方法一制度设计”完整的SEA体系，尤其应厘清评价主体、评价对象与内容、评价目的与依据、评价模式与方法的关系。

结论二：以生态文明建设面对且所需解决的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的三大问题为导向，开展多样化SEA模式研究。针对不同层次的规划类型重构SEA体系：一方面，重构SEA的逻辑起点；另一方面，重构SEA有效性内涵，体现在至少三个方面：一是SEA的成果、结论响应规划需求被规划采纳，二是SEA响应社会需求（如改善环境质量、解决突出环境问题），三是生态文明建设和可持续发展目标的实现。

结论三：梳理当前生态文明及相关资源环境与生态保护的制度、规划制度、规划环评制度，分析、阐释、定位每项制度在制度体系中的层次和位置，理顺制度体系的内在逻辑关系。分析能否满足生态文明建设的要求及其对SEA制度的响应与协调程度，以及基于生态文明建设要求和未来SEA2.0版发展趋势进一步发展与完善的方向、内容。基于制度协作，把生态文明建设理念、内涵、目标、建设内容与基本要求从规划制度、规划环评制度等落实在机制与操作层次上，实现用制度保护生态环境。

结论四：发展规划作为战略性、前瞻性、导向性的公共政策，主要任务是合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。因此，发展规划须纳入规划环评范畴：一方面，对于发展规划开展评价，不应是当下规翅环评的模式与内容，尤其应基于生态文明开展发展规划的评估；另一方面，须建立起响应不同行政层级和空间特征、不同属性或规划类型、不同颊划范式、不同时间特征的包容、灵活的SEA模式。

结论五：升级版的SEA2.O应体现在SEA与政策规划决策充分的融合与有效的协作上，包括形成价值共识、信息共享、制度协调与利益主体间的合作机制。

结论六：在众多规划评价或评估中，规划环评在理论与方法学、制度建设、实践经验、咨询服务业的专业化和市场化程度等方面都相对成熟，且立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题，应能很好地衔接生态文明理念和规划，应基于包括规划环评在内的SEA，整合其他规划评估，保证规划尤其是发展规划符合生态文明建设要求和满足改善环境质量的社会需求。

主要教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

[l]Bao Cunkuan, Lu Yongshen, Shang Jincheng.Development and practices of strategic environmentalassessment in China. Int. J. of Environment ancPollution[J]． 2004, 21(1): 64-79.

[2]包存宽，舒廷飞，从概念到立法：中国战略环境评价的回顾与展望[J]．地理科学，2007，27 (5)：730-735.

[3]包存宽，林健枝，陈永勤，等．可持续性导向的规划环境影响评价技术标准体系研究——基于“规划环境影响评价技术导则”实施有效性的分析[J]．城市规划学刊，2013(2)： 23-31.

[4]韩博天．规划——中国政策过程的核心机制[J]．开放时代，2013(6)：8-31.

[5]王伟，包存宽．逆向战略环境评价模式初探[J]．环境保护，2012 (11)：31-33.

[6]陈振明．公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M]．北京：中国人民出版社，2004.

[7]卢现祥，西方新制度经济学[M]．北京：中国发展出版社，2003．

（作者系复旦大学环境学科与工程系教授、博士生导师）