关于推进我国环境监测社会化发展的探讨

文／王奇 马君

摘要 随着我国环境质量需求与环保力度的不断加大，环境检测任务逐渐增加，现有的政府公共检测和企业国行监测的僦力供给将难以满足回益增长的检测需求，推进环境检测社会化是缓解这一矛盾的重要途径。针对当前我国社会化环境监测领城存在的问题，建议应着力规范和完善社会化监测服务市场，强化资质认证、加强行政监管、加大政策扶持力度，并推进现有政府监洲部门职能转变，从而促进社会化检测机构的良性发展，使其成为我国环境检测体系中重要组成部分。

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关键词 环境监测；社会化；检测机构；资质认证；行政监管

当前，随着我国经济社会的高速发展，公众对环境问题的关注、对环境信息的诉求逐渐提高。与此同时，相关环境决策的民主化进程加快，环境管理透明度增加，政府与公众对环境监测信息的要求也越来越高，由此带来的环境质量与污染源的监测任务日益增加。然而，繁重的监测任务使得政府的环境监测部门超负荷运转，现有的环境监测能力供给难以满足民众和环境管理不断增加的监测需求。近年来，一些地区以试点等形式，尝试将部分环境监测项目委托给社会化环境监测机构，通过引入社会市场力量以缓解环境监测业务的供需矛盾，这是积极探索环境保护新模式、建设先进环境监测体系的必然要求。

加快环境监测事业社会化进程的重要意义

环境监测社会化是对现有监测力量的有力补充

当前，我国环境监测任务主要由政府环境监测部门（主要负责环境质量监测、污染源监督性监测、应急与其他环境监测）、企业环境监测部门（主要负责企业自行监测）承担。随着环境监测工作的数量、质量要求不断提高，日益繁重的监测任务与现有监测力量相对不足的矛盾不断加剧。

首先，对于政府环境监测部门而言，一方面，从环境质量监测来看，最新的《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)增设了细颗粒物浓度和臭氧8小时平均浓度等监测项目；另一方面，从污染源监督性监测来看，针对污染源的监督性监测范围也在不断扩大。据估算，从“十一五”到“十二五”，国家重点监控污染企业数量从8000家增加到15379家，地表水国控断面数量增加了1.3倍，扣除监测信息化、仪器设备精密化等因素的作用，“十二五”期间城市监测站承担任务总量比“十一五”前期增加了3～5倍。此外，随着未来对土壤、地下水等污染控制工作的开展，环境监测、评估工作的力度与频度将变得更大。

受编制、经费等行政资源的制约，现有的省、市、县监测站基本上无法及时满足所有的监测需求，超负荷运转不仅加重了监测人员的负担，也带来监测质量下降的风险。与此同时，随着政府机构改革和职能转变力度进一步加大，未来监测机构可能更加不堪重负，这种供需关系的缺口变大迫切需要引入社会化市场力量。

其次，对于企业自行监测而言，当前的监测力量也严重不足。自动在线监测设备成本高昂，一般只有大型企业才有能力承担。而对于手工监测，由于当前对排污单位自行监测的手段和技术水平缺乏有效约束，除了少数大型企业建设有通过计量认证的监测实验室外，绝大部分中小企业的手工监测手段比较落后，难以保证监测数据质量。社会化环境监测机构可以作为企业环境监测部门的重要补充甚至替代力量，承担排污企业部分甚至全部的环境监测工作。

专营的社会化监测有助于提高监测水平、降低成本

现行环境监测体制不能使监测资源得到最优利用。作为完全财政拨款的事业单位，监测站的主要工作是执行上级制定的年度监测任务，缺乏一定的经济激励，也缺乏动力对监测成本进行优化并推动监测技术的发展。对于企业而言， 《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》出台后，企业排污自测的强制性和规范性进一步提升，而企业开展自行监测一方面受仪器设备、运维成本高的限制；另一方面自身专业化水平低，自然会寻求专业化监测力量的帮助，尤其是数量众多的一般性污染企业。然而，由于市场机制的引入，专业化的环境监测机构直接面对市场竞争，往往会优化自身的资源配置、提高监测效率，并通过完善的激励体系鼓励技术人员进行技术的革新，进而带来环境监测成本的不断下降。

社会化监测可以保障环境监测信息的相对独立性

对于污染源监测而言，为了降低运营成本、逃避相关法律法规约束等，企业内部的环境监测可能难以保障数据的真实性。虽然有些环境监测站承担着部分企业委托的监测任务，但其既是裁判员又是运动员的身份，不利于保障监测数据的公信力。然而，社会化监测机构独立于政府环境监测部门和污染排放企业，其自身信誉是其进行监测活动的立身之本，使得社会化监测机构可以站在相对客观独立的立场上开展监测活动，并尽可能保障信息的真实可靠。在我国，已有部分社会化监测机构在面对企业要求监测数据造假等情况时，主动向当地的环保部门进行报告，有效地保障了政府对企业污染排放行为的监管。

我国环境监测社会化的发展现状及存在的主要问题

当前，我国的环境监测社会化得到了一定程度的发展，部分省市开始引入一些有监测能力的社会化监测企业承担监测工作，并取得了一定成效。2008年，长沙市环保局对机动车尾气检测实行了社会化运营改革，委托专业公司作为第三方运营试点公司对机动车尾气进行检测；2010年，北京市环保局对申请监测任务社会化环境监测机构进行了能力认定；2011年，山东省环保厅在全省范围内开展建设项目竣工环境保护验收监测社会化试点工作。虽然一些地区对于环境监测社会化制度做出了积极的探索，但总体而言，我国的环境监测社会化还存在着一些问题，制约着社会化监测机构的进一步健康发展。

缺乏强有力的行政许可和行政监管，难以做到有法可依

针对社会化环境监测机构的管理，北京、山西、四川、江苏、云南等地纷纷出台了有关能力认定的管理办法，这有助于提升社会化机构的业务水平。譬如，2009年北京市环保局制定了《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行）》，针对环境保护行政主管部门直属环境监测机构以外的、从事环境监测业务的社会化监测机构的能力认证过程进行了规范。虽然办法中对各种与能力认定有关的事项进行了规定，如要求申请单位获得《中国合格评定国家认可委员会实验室认可证书》(CNAS)或国家、北京市《资质认定计量认证证书》(CMA)之后，才具有申请的资格。然而，由于该办法出台时并没有相关上位法的行政许可规定，因此能力认定本身不具备行政许可的效力，而只能作为一种企业自愿的行为。截至2012年，北京有70余家社会化环境监测机构，其中仅有20余家机构通过了北京市社会化环境监测机构的认定。由于管理办法缺乏约束性，造成了社会化监测机构的监测规范无法得到有效保障。

相关的政策扶持力度不够，社会化监测机构的发展速度缓慢

2010年， 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中将节能环保产业列为七大战略性新兴产业首位，国务院出台了《关于加快发展节能环保产业的意见》用于指导和推动节能环保产业的发展。从国家到地方，纷纷出台了一些相应的优惠政策，但是这些优惠政策多针对能源利用、环境保护等领域。相比较而言，侧重环境监测行业的有关优惠政策略显不足。由于环境监测行业刚刚起步，又缺乏相应的政策扶持，导致社会化监测机构的发展进程较缓，社会化监测机构的工作能力没有得到有效挖掘。

现有多数监测机构的规模偏小，迫切需要培育大型监测企业

目前整个监测行业多以小型企业为主，大型龙头企业偏少。根据中国环境保护产业协会环境监测仪器专业委员会的统计，2013年国内总资产低于1亿元的监测企业数量占总量的比重高达65%．总资产高于10亿元的大型企业仅有7家，占比仅为10%。

环境监测信息的质量对于环境管理的工作有着至关重要的作用，这就要求社会化机构应具有良好的监测能力并具备进一步发展的潜力，这对单一监测机构的规模与能力提出了要求。然而，大多数从事监测业务的小型企业受自身条件的制约，监测质量与过程控制相对较差，技术研发能力相对较弱，其监测能力与监测质量仅能基本保障环境监测要求不高的初级阶段，而不能满足未来我国环境监测任务更多、监测技术更高的要求。

推进我国环境监测社会化进程的几点建议

建立资质认证并加强人员培训，以及专业的社会化环境监测认证制度

规范社会化监测机构对于加强环境监测的管理具有重要意义。应强化对环境监测社会化机构的资质认证效力，考虑到环境监测任务的特殊性，在现有计量认证的基础上，应建立专门的环境监测社会化机构认证制度。建议由环保部门或专业的技术部门对相应环境监测机构的资质进行认证和审查，对社会化监测机构可承担的监测项目范围、可监测的污染物种类、资质认定有效期、退出机制等作出明确规定。通过严格规范准入条件，保障社会化监测机构的监测质量。

同时，强化对监测人员的资质认证。美国环保署(EPA)及各州环保局早期忽视了对监测人员技能的考核，后来逐渐意识到监测工作的专业性和复杂性，要求所有环境监测人员和检查人员需培训合格后才能上岗。对于我国社会化监测而言，环保有关部门应加强对监测人员的培训、考核，所有从事社会化监测的工作人员，必须考核通过后持证上岗。

加强行政监管，保障环境监测社会化的有序运转

通过严格的监管，推动环境监测社会化工作的制度化、体系化、规范化。环保行政主管部门应强化对社会化监测机构的监管，会同相关部门共同出台相关政策和管理办法。在社会化监测机构定期上报材料的基础上，对机构的监测水平与质量进行定期和不定期的检查，并公示监督检查结果，加强监管过程的信息公开与信用记录制度。例如，对曾被投诉或举报、有不良记录等的监测机构进行重点监督检查。同时强化责任追究制度，对监测结果有误、弄虚作假等被查证的违法行为进行严厉处罚，提高其违法成本，促进监测企业自觉守法、规范其监测行为。

推进现有监测部门职能转变，充分调动社会化机构的监测能力

在美国，EPA直属的实验室和各区域部门实验室主要负责开发、制定标准分析方法，推行质量保证／质量控制(QA/QC)计划等。随着社会化监测服务的发展，我国政府环境监测部门应加快职能转变，从具体监测工作的参与者转变为监测标准、方法的制定者与社会化监测服务的监管者。

具体地，我国现有政府环境监测部门应从日渐繁重的监测任务压力中解脱出来，在行政许可的基础上，逐步将社会力量可以承担的监测工作通过委托、采购等方式交由社会化监测机构。在美国，EPA甚至委托社会化监测机构对企业进行监督性监测，这大大地减轻了环保部门的人员压力，同时也可以使监督性监测更有效率。政府环境监测部门的主要职能则转变为主要承担环境监测公共服务的准人资质许可审查和日常监管工作、对监测技术人员进行业务考核、对社会环境监测机构的业务水平进行评估，从而使社会化环境监测机构成为在环保部门有效管理下的市场化运作部门。

落实政策引导和扶持力度，重点培育一批大型社会化监测机构

针对环境监测这一细分领域，应进一步完善财税等相关优惠政策，帮助社会化监测机构成长，进行环境监测服务市场培育。对符合条件的社会化监测机构，提供资金支持，在贷款、上市融资等方面提供优惠政策。2014年，国务院出台《关于推行环境污染第三方治理的意见》，提出要通过加大财税支持力度、创新金融服务模式等方式强化环境污染第三方治理领域的政策引导和支持。2015年，环保部发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，其中明确提出扶持社会环境监测机构发展。这些政策的发布，对环境监测服务社会化的未来发展具有良性引导作用，今后需要进一步将有关政策具体化、落地化。

考虑到环境监测服务对监测技术、监测能力的要求，应重点扶持具有一定实力基础、具备相应业务水平的大型社会化监测机构，保证监测数据的质量，并以其为核心，带动产业的整体发展。例如，在现有空气质量监测、烟气在线监测等不同的监测领域中，分别选取市场占有率较高的大型企业进行重点培育。同时，进一步标准化、规范化环境监测服务市场，随着政府环境监测部门强化资质认证与行政监管，能力较弱的小型企业将逐步被淘汰，为大型社会化监测机构加速并购、占据市场提供便利条件。

逐步有序开放社会化环境监测服务市场

现阶段，我国环境监测社会化工作尚处于起步阶段，马上将所有环境监测工作均进行社会化运作的条件还不具备。需要有序放开环境监测业务领域，稳步推进环境监测服务社会化工作的开展。目前，应着眼于排污单位污染源自行监测、环评监测等适合现在社会力量参与的服务性环境监测业务；而对于关系到社会稳定和人民生活的重要环境监测环节，如环境质量监测、突发环境事件应急监测等，还应由环保行政主管部门所属的监测机构承担。未来，随着社会化监测制度趋于成熟，可以逐步将一些业务有序向社会环境监测机构放开，推动我国环境监测体系的不断完善。

（王奇系北京大学环境与工程学院副院长；马君，北京大学环境科学与工程学院）