探索建立“技能服务型”乡镇环保机构——补上农村环境治理链条的“最后一公里”

文／梁康康 张龙江

摘要：我国在推进农村环境治理的过程中，断临着基层环保力量薄弱的问题。在治理污染的任务日益加重，服务市场的要求不断提高和保障民生的压力增大的新形势下，环保工作在农村延伸和拓展以及乡镇环保机构建设亟待创新。本文探讨了“技能服务型”乡镇环保机构建设，并从其机构设置、机构职能、人员配置和将会遇到的工作问题等方面展开论述。

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关键词 ：乡镇环保机构；技能服务型：农村环境治理

我国农村环境治理链条总是断在“最后一公里”，其中的一个重要原因就是基层环保力量薄弱，尤其是乡镇环保机构的缺位。近些年来，不少地方开展了乡镇环保机构建设，取得了一些实效，但仍然存在定位模糊、监管不力、职能单一等诸多问题，基层环保力量难以发挥有效作用。

为了解决这些问题，一些地方在推进当地环保体制改革的过程中，都把建立乡镇环保机构作为其重要内容之一。在环保工作的新形势和新任务下，可以通过探索建立“技能服务型”乡镇环保机构，补上农村环境治理链条的“最后一公里”。

以监管为主要职能的传统乡镇环保机构步履维艰

近年来，不少地方通过设立乡镇环保机构增强基层环保工作力量，其中一些省市还提出了“乡镇环保机构全覆盖”的目标。但是，不少乡镇环保机构设立以后却不能很好地发挥作用，难以开展实际工作。以西部某省为例，全省有430多个乡镇设有环保机构，但这些机构大多与其他部门合署办公，而且以抓经济工作为主，真正从事环保工作的人员很少，必要的设备和仪器更是空缺，日常监管工作难以开展。农村环境治理链条的“最后一公里”虽然在形式上补上了，但在实质上却断开了。产生这种问题的主要原因是，当地对乡镇环保机构设立的必要性、履职能力和职能的定位认识不清。

对于乡镇环保机构，需从以下三个方面具体认识。第一，不是所有的乡镇都有必要设立环保机构。是否成立乡镇环保机构，要看实际工作需要。对于一些工业企业较多或处于重要水源地的乡镇，其生态环境敏感，可能存在着环境安全隐患，有必要设立机构加强监管：而对于人口较少且以农业生产为主的乡镇，是没有必要设立环保机构的。第二，不是设立了乡镇环保机构就能够开展监管。一方面，开展监管工作的软硬件条件并不完全具备。现行环保法律法规还没有明确乡镇政府的环境监管职能和乡镇环保机构执法主体资格；同时，不少机构的人员都以兼职为主，既缺少专业技术，也没有配备必需的仪器设备。另一方面，在一些经济欠发达地区，一些招商引资建立的企业都是当地纳税大户，“企业主一个电话就能召开县委常委会”，乡镇环保机构难以开展监管。第三，乡镇环保机构不是只能开展监管。设立乡镇环保机构的最初目的基本都是将其作为监管的延伸，增强县级环保部门监管能力。正是由于这种定位，造成目前乡镇环保机构职能单一的现状。随着环保工作所面临的形势日趋复杂化和多样化，县级环保部门的职能也在不断发展变化，乡镇环保机构作为农村环境保护工作的主要平台，在加强能力建设的基础上，需承担更多的职责。

建设乡镇环保机构面临的新形势

建设乡镇环保机构是完善农村环境治理体系的重要支撑，将会为生态文明建设新常态的形成发挥重要作用。现阶段乡镇环保机构的建设还处于摸索阶段。因此，县级环保部门面临的新形势将会影响乡镇环保机构今后的走向。乡镇环保机构是县级环保部门的拓展和延伸，两者密不可分，面临着共同的新形势，目前主要表现在以下三个方面。

治理污染的任务加重

新修订的《环保法》已于2015年1月1日起实施，大气、水、土壤污染防治三大战役陆续展开，环保工作不断向纵深拓展，攻坚克难的任务将会更多地集中到一线的县级环保部门，对其业务水平的要求也会越来越高。农村是新时期环保工作的主要战场之一，县域内的部分乡镇辖区将会实施一系列重大污染治理项目。完全依靠县级环保部门无法及时有效地督促项目实施并发现问题，而乡镇环保机构却可以在这方面发挥显著作用。

服务市场的要求提高

服务市场是环保部门处理与市场的关系，更好地发挥自身作用的一种手段。十八届三中全会提出了简化行政审批制度、实行负面清单管理、建设法治政府和服务型政府等要求。环保工作也必须按照这些要求进行调整，上级部门和市场两方面的压力都会传导到县级环保部门。如何更好地服务市场、服务企业，这是县级环保部门面临的新课题。环评审批、排污费征收、环境监管这些工作往往政策性较强，有必要按照“前置服务”的理念，通过乡镇环保机构在基层、一线直接为企业释难解惑，避免企业“花冤枉钱，走冤枉路”。

保障民生的压力增大

一方面，目前农村环保公共服务的覆盖面和公平性还相当不够，需要通过基础设施建设、运行和维护加以解决；另一方面，饮用水水源地的保护、突发性环境事故与老百姓的生活联系紧密而敏感，需要通过更高要求的环保服务和监管加以保障。随着城镇化进程的不断推进，环保已逐步成为民生的重要组成，上述两方面的工作内容日渐繁重，都需要认真落实。保障民生的关键是要及时发现和解决出现的问题，将矛盾化解在基层。县级环保部门往往“鞭长莫及”，迫切需要乡镇环保机构承担相关工作。

“技能服务型”乡镇环保机构建设路径分析

“技能服务型”乡镇环保机构是指，在县域内重点地区，根据区域情况、环保工作需要设置“环境监管及监测、技术指导和前置服务为一体”的乡镇环保机构。形式上采取具有一定灵活性的建设模式，其机构性质和设置方式结合实际情况确定，所以不必固化推行设置方案。其与传统乡镇环保机构的区别则在于，机构设置上相对独立，人员专业技术性较强，监管及服务对象更为明确，因而设置“技能服务型”乡镇环保机构将更加适合当前环境保护工作的新形势。开展“技能服务型”乡镇环保机构建设的过程中，需要重点注意以下问题。

科学设置机构

一是设置区域突出“技能服务型”乡镇环保机构的针对性，重点在工业企业集中区域、人口密集区域、畜禽养殖集中区域、环境敏感区域、环境治理重点区域的乡镇设置环保机构，不搞形式主义“一哄而上”。

二是机构形式突出“技能服务型”乡镇环保机构的专业性和专一性，应该考虑以相对独立的环保机构为主、合署办公的环保机构为辅，并配备相应的技术人员及设备，为工作顺利开展创造客观条件。县级环保部门在乡镇探索设立环境监察员一职，专门负责重点对象的环境监察执法工作。

三是推进过程突出“技能服务型”乡镇环保机构的阶段性。充分考虑试点对象的积极性和现阶段工作的紧迫性，前期主要在群众环保意识较高或环境问题突出、群众反映较为集中的乡镇开展试点，通过试点积累经验，逐步推进“技能服务型”乡镇环保机构建设。同时，在试点过程中，尝试打破乡镇行政区划约束，建立河流、湖库等流域环保管理机构或覆盖多个乡镇的区域环保机构，探索机构设置新形式。

正确定位职能

“技能服务型”乡镇环保机构主要负责三方面具体工作。一是环境监管及监测工作，解决基层监管及监测能力薄弱的问题。主要包括：辖区内主要污染源的日常监管，污染治理设施运行状况监管，以及根据辖区内污染源主要类型设置的大气、水等日常基础监测和应急监测工作。形成定期和不定期上报的工作制度，配合协助上级环保部门做好环境执法工作。二是技术指导工作，解决当前环保业务对技术指导需求较大的问题。主要包括：辖区内工业企业及畜禽养殖业污染防治指导，上级布置的大气、水、土壤污染治理工作实施指导及督促，以及农村生活污染治理日常运行指导。同时，发挥“技能服务型”乡镇环保机构的桥梁作用，积极推广一系列实用的环保技术。三是前置服务工作，解决企事业单位和个人办事难的问题。主要包括：环保行政审批流程咨询，环保法律法规咨询，环保信访受理，以及环保行政审批受理。耐心解答疑问，及时提出问题，通过前置服务，把问题解决在基层。

实施有效监管

传统乡镇环保机构总是面临“该管的管不了、不该管的经常管”的困境，“技能服务型”乡镇环保机构必须创新监管方式，走出传统困境。一方面，为了解决“该管的管不了”，可以加大监管力度，在一些重点区域的“技能服务型”乡镇环保机构同时设置县级环保部门的执法派驻机构，两单位合署办公，并赋予其执法检查权力。另一方面，为了解决“不该管的经常管”，应该根据辖区内污染源的环境风险大小采取不同的监管措施。其中环境安全风险较大的，如化工、电镀企业等，可采取定期加随机检查的形式；而环境安全风险较小的，则采取定期检查为主的形式，其中定期检查应该形成常态化，检查时间、检查内容应该固定下来。

合理配备人员并提高其工作能力

人多将会浮于事，人少将会影响工作质量。工作能力跟不上，“技能服务型”也无从谈起。一方面，应合理调配人员，形成“专职+兼职”和“固定+流动”相结合的人员结构。既要考虑工作实际需求，也要考虑人员专长，建立科学合理的模块化人员配备机制，形成“铁打的营盘流水的兵”。根据不同时期、不同区域的不同业务工作需求，在不同乡镇环保机构之间调配人员流动工作。另一方面，加强人员业务培训。既要选拔具有一定环保工作基础的人员，也要通过专家授课、集中培训和网络教育等多种形式，加强基础较差人员业务培训，提高政策理解能力、技术指导能力和专业服务能力。

补上农村环境治理链条的“最后一公里”，在探索中建立起“技能服务型”乡镇环保机构，这将从管理层面上为农村环境治理的基层死角剔除最后一个难点，由此推彼地从广度和深度推进农村环境保护工作，为农村环境保护工作注入新的工作动力。

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（作者单位：环境保护部南京环境科学研究所）