借鉴国际经验探析水资源的开发保护及污染治理

文／陈亮

摘要：近年来，我国在水资源开发、保护和水污染治理上取得了积极的进展，但仍然存在很多问题和挑战。本文通过分析我闻水污染的成因，借鉴发达国家经验，深入探讨我国水资源开发保护和污染治理面临的困境并提出建立健全体制法规、建立生态补偿机制、加强执法监督等相关建议。

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关键词 ：水资源；开发保护；污染治理；国际经验

有水才有生命，水是维系生命和健康的首要条件，也是经济社会发展的重要战略资源。近年来，我国在水资源开发、保护和水污染治理上取得了积极进展。但由于水体的介质特性，水污染物多，治理和保护的难度大，当前水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，严重制约经济社会发展，影响人民群众身心健康。党中央、国务院高度重视水环境保护和水污染治理，2015年4月16日，颁发了《水污染防治行动计划》，对做好水环境保护和水污染治理工作具有重要意义。

我国水资源开发保护和污染治理面临的问题与挑战

三十多年以来，由于工业化、城市化快速发展，水污染新老问题叠加，经济社会因素交织，治理体系和能力滞后等因素的影响，水资源开发保护和污染治理存在诸多问题，并面临严峻的挑战，主要包括以下几个方面。

人多水少，分布不均

我国人口超过13.6亿，占世界人口1/5。淡水资源总量为28000亿立方米，居世界第6位，但人均仅为世界平均水平的1/4，是13个人均水资源最贫乏的国家之一。同时我国又是世界上最大的发展中国家，工农业和城镇化快速发展争夺了水环境空间，排污量超过了水体净化能力，导致严重的水污染。其中，COD、氨氮等排放多年居全球第一，全国40%的江河湖泊严重污染；水质较差和极差地下水占到59.6%；7.7%地级以上城市集中式饮用水源、近1/5城镇集中式饮用水源水质不达标，超过1亿的农村人口饮水不安全。

我国水资源分布不均，南多北少，沿海多内地少，山地多平原少，长江以北地区水资源量仅为20%，全国31%的国土是干旱区，产业布局和水资源承载能力不相匹配，导致区域性水环境恶化。另外，农田水利年久失修，与水争地，随意围垦，减少了水的生存空间，导致不下雨就干旱，一下雨就洪涝：过度开发水能资源，对一些江河梯度开发，筑坝拦水发电，致使生态功能下降或退化；很多堤坝未建鱼道，未建设生态工程，造成生态灾害甚至灾难，后果不容低估。

节水不够，浪费严重

30多年来，我国工业快速发展，但发展模式粗放，“大量生产、大量消费、大量废弃”，单位水资源产量较低，仅为美国的1/10，日本的1/20。工业万元产值用水量达103吨，是发达国家的10～20倍，吨钢耗水20～40吨，而发达国家仅为6吨左右。水资源重复循环利用率偏低，平均只有30%～40%，工业用水浪费严重。

法规不一，标准不严

截至目前，我国建立了包括《水污染防治法》等10余项水环境保护行政法规和55项水污染物排放标准的法律法规体系，但是存在重复、概念模糊、相互矛盾、表述不一和职责不清的情况，配套法规不完善。例如，现行《水法》和《水污染防治法》中，水质管理不协调，水污染控制与水生态保护相互脱节。

我国现行污染物排放标准更多地考虑经济技术发展水平，重理化指标，没有纳入生态指标，而且标准过低。以COD为例，《污水综合排放标准》浓度限值是受纳水体浓度的5～6.7倍；《城镇污水处理厂污染物排放标准》浓度限值是受纳水体浓度的2.5～3.3倍；工业行业污染物排放标准以造纸业为例，2008年提高标准前的浓度限值是受纳水体浓度的8.8～17.5倍，2008年提高标准后则为2～4倍。

体制不畅，监管不力

从部门职能上看，水质、水量、水生态完整性与系统性统筹不足，涉水管理部门多，九龙治水，各管一段，缺乏统一的、更高一级的协调部门，难以实现“统一规划、合理布局”。从区域上看，各自为政，体现为稀缺资源配置冲突性、区域发展不可持续性、社会发展无序性。地方政府往往从自身利益出发制定本地区的规划，较少考虑其他区域利益，从而容易引发跨区水污染事件，跨区域环境治理往往陷入“公地悲剧”，尚未真正建立起流域与区域相结合的综合管理模式。

由于法规标准上存在脱节和漏洞，再加上社会法治观念落后，一些执法人员素质不高、执法能力不强、处罚不力，致使企业偷排、漏排、超标排污无法有效遏制，甚至违法向地下排污。

市场不活，公众参与不到位

水市场开放不够，水污染治理和水环境保护一直被视为单纯的社会公益性事业，水资源的成本属性被忽视，市场化机制尚未建立。在公众参与方面，对节水观念、爱水意识有所宣传，但普及不够，公众对世界环境日、世界水日等了解不多。社会节水意识有待提高，用水浪费现象严重，节水技术宣传推广不够。

国外水资源开发保护和污染治理经验

世界各国国情不尽相同，但江河湖泊有共同的属性，水资源开发保护和水污染治理有共同的规律，发达国家的做法和经验对我国水资源开发保护和污染治理具有重要借鉴意义。

制定并实施严格完备的法规体系

发达国家均统筹涉水事务管理。如，美国联邦政府颁布了水环境保护主要法律《清洁水法》，制定了《安全饮用水法》、《水资源规划法》、《水资源开发法》、《水资源研究法》、《土壤和水资源保护法>、《洪水控制法》、《流域保护和洪水预防法》等专门法律。欧盟制定了《欧盟水框架指令》，为欧盟成员国的水域管理与保护制定严格且符合实际的行动计划。

建立集中的管理体制，制定详尽的施行计划

西方发达国家把水污染防控作为政府重要职责，由环境保护部门主要承担水污染防治工作-基本实现了水、土、气等环境要素治理一体化。同时，通过规划总体水环境政策，为行动勾画了总体方向和进程。包括建立统一的水环境管理制度、建立协调的水环境管理目标及制定详尽的流域水环境管理计划，确定可行的时间表。

建设与城市群发展相适应的水源涵养区

西方发达国家按照“水区”和城市一区域发展原理，协同建设与城市群发展相适应的水源涵养区，为城市群可持续发展提供保障。如，纽约在特拉华河流域和克罗顿河流域建成了包括19个水库和3个湖泊的水源涵养区，以保证用水量。伦敦和柏林城市群水资源先天不足，但由于采取了有效的水资源管理措施、高端的水处理技术及循环用水系统，实现了城市水资源可持续利用。

提高公众节水意识和水污染防控意识

澳大利亚建立各种供用水协会，不仅保证了水资源管理的服务水平和优质供水，还提高了全社会的水污染防控和节水意识。日本建立水质公开制度，专门设立水科学馆，宣传水与生命、工农业生产关系等相关知识。关于水资源开发保护和污染治理的建议

水不仅事关“两个百年目标”的实现，更关系中华民族的存亡和发展。要遵循水的自然规律，统筹安排“山水林田湖”，综合治理“水气土固化”污染，充分考虑水资源承载能力，以水定规划，以水定产业，以水定发展，把水作为约束性指标纳入“十三五”规划。

建立健全体制法规

国家层面成立“中国水委员会”，由国务院分管领导任主任，环保、水利、住建、国土、农业、林业、交通、工信、财政、发改、卫生等部门主要领导和专家组成，负责研究管理涉水事务、指导跨省河流水委员会工作等。同时，按照全面依法治国要求，借鉴国际通则，尽快修订涉水法律，特别是《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，《防洪法》、《渔业法》、《船舶法》、《农业法》、《林业法》等，抓紧制定“饮用水安全保障法”，“地下水质量标准法”，加快构建适合我国国情的涉水法律法规体系，确定《水法》作为涉水法律的基本法地位，明确部门职责。

按流域上下游协同管理，建立生态补偿机制

按照流域而非行政界线进行管理，将七大流域水利委员会和太湖水利管理局改制为流域水委员会，直接对国务院负责，业务上接受环保部和水利部双重指导，执行国家有关法律法规，统一流域内水资源开发保护和污染治理，包括水质监测、信息发布、断面考核和补偿等。其他跨省河流的水委员会，分别对环保部、水利部负责，实行双管共建体制。按照区域间生态共建、资源共享、公平发展的原则，明确上下游、地区间生态建设的权责，建立生态补偿机制，以经济手段调动上游地区政府和群众参与生态建设的积极性，建立地区间共建、共享的长效生态建设机制。制定和实施流域界面水质监测和考核制度，上游水质未达标要补偿下游，流域委员会要处罚超额排放的上游区域，并收取污染治理费。

制定严格标准，加强执法监督

实行严格的水环境标准和污染物排放标准，修订《地表水环境质量标准》、《地下水环境质量标准》和《城镇污水处理厂污染物排放标准》，出台“排污权许可证制度管理办法”，夯实排污许可证制度。完善排污收费制度，提高排污收费标准。严格用水收费制度，推进水价改革，形成合理的价格机制。实行阶梯式水价等制度，确定再生水价格，通过经济手段和市场，推动污水处理技术不断提高，鼓励中水回用、节约用水。加强执法监督，重拳出击，始终保持治水执法监督的高压态势，对各类环境违法行为“零容忍”、“零缺位”。建立环保、国土、水利、农业等部门联合执法机制，开展综合执法行动，严厉查处和打击违法排污和违法用水。严格执法，对恶意排污行为从重、从严处罚，其中对恶意向地下排污的个人和企业进行严厉的刑事处罚，不设上限。

城乡并举，惜水护水，重视水资源的休养生息

根据城镇化进程，建立城市群水源涵养区，走“望山见水”的绿色城镇化道路，调整工业和人口布局，逐步推进原始生态系统、农村生态系统和城镇人工生态系统建设；并结合流域和湖泊治理等重点工程，建设生态屏障体系，实行水源及流域的综合治理，划定红线，禁止乱采滥伐和规模开发，鼓励植树造林，退耕还林，退田还水，防治水土流失，防止污水流入河道和水库。

在污水处理方面，城镇污水必须处理后达标排放，农村生活污水可通过人工快渗等污水处理设施处理后回灌农田。对工业废水要实行禁排标准、行业标准、地方标准，对工业非常规污染物和有毒有害污染物分别制定行业预处理标准，实施特殊许可（即必须进行预处理或专业性污水处理厂进行预处理后，才能排入污水管网）。大中城市和有条件的城镇要结合新区发展规划和旧城区改造，建设“雨污分流管网工程”、“中水回用管网工程”和“防洪储水工程”，实现污水全部处理，中水充分回用，雨水有效收集。

江河湖泊是有生命的水生态系统，要科学评估制定每条江河湖泊的“日纳污量”。对超负荷的江河湖泊，要采取切实措施，减少纳污量，明确恢复目标。加强船舶污染物排放管理和立法，严格排放标准，严禁倾倒船舶生活垃圾和废物，严禁化学品货船在内河倾倒压舱水和洗舱水。制定网箱养鱼管理办法，提高标准和排污收费水平，对于不达标水体，禁止网箱养殖。水电开发要科学评估，限制过度开发水能资源，严格筑坝评估和审批，明确禁止开发河流和河段，对于严重影响河流生态功能的坝体要适时拆除。实施生态修复工程，适时加建长江三峡等水坝鱼道，疏浚贯通大运河等干涸废弃河床，恢复河流生态系统。加强河流沿岸交通能力建设，减轻河流航运压力和负荷。

加强引导和宣传教育，推进国际合作

要制定“土壤质量法”，制定标准和激励政策，按照“以地定畜、种养结合”理念发展畜禽养殖业，实现种养平衡。通过财政补贴，鼓励农业和生物技术开发推广，实现循环经济和废物利用最大化，促进农户和养殖户减排。加强农田水利工程建设和中小水库除险加固工程，干旱地区推广节水灌溉技术，半干旱地区推广“塘田结合”模式收集雨水，防洪地区疏浚河道沟渠，实现水资源的最优化利用，减少河湖面源污染。

要开展“惜水、亲水、爱水、节水”宣传教育，坚持信息公开，建立公众参与机制，鼓励社团等非政府组织发展，加强社会和舆论监督。深化国际交流和合作，借鉴国际经验，认真履行相关国际公约，打造污染防治国际技术“智汇平台”，服务水污染治理工作，共同呵护江河湖海。

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参考文献

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（作者系环境保护部环境保护对外合作中心主任）